Страницы в журнале: 21-26

Н.И. ГРИТЧИНА,

главный специалист юридического отдела администрации Кировского района города Новосибирска, e -mail : ngritchina @admnsk .ru ; Natasha -NSK 85@mail .ru

Рассматриваются проблемы реализации законодательства об обращениях граждан в органы местного самоуправления; анализируются нормы Федерального закона от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»; делается вывод о необходимости повышения ответственности должностных лиц и органов местного самоуправления при работе с обращениями граждан.

Ключевые слова: право на обращение, общие принципы, иностранные граждане и лица без гражданства, регламент, юридические лица, ответственность.

Problems of implementation of legislation of appeals of citizens in local government

Gritchina N.

The problems of implementing legislation of appeals of citizens in local government, examines the norms of the Federal Law of 02.05.2006 № 59-FZ “On the order of consideration of citizens of the Russian Federation”, concludes on the need to increase the accountability of officials and local authorities when dealing with citizens.

Keywords: the right to appeal, the general principles, foreign citizens and stateless persons, regulation, legal persons, responsible.

Институт обращений граждан - важнейшая составная часть правового статуса человека и гражданина любого развитого демократического правового государства и по своей сути всегда влияет на деятельность органов государственной власти и органов местного самоуправления. Результаты правовой работы в рассматриваемой сфере свидетельствуют о том, что через обращения граждане и их объединения воздействуют на разрешение общественно значимых вопросов; посредством института обращений удовлетворяются различные взаимосвязанные интересы граждан: к охране (защите) нарушенных прав и свобод; свободному выражению мнения; участию в управлении делами государства и общества. Природа правовых отношений, возникающих при рассмотрении обращений граждан, влияет на необходимость исследовать некоторые вопросы, вызывающие на практике неоднозначную трактовку.

Федеральный закон от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» (далее - Закон об обращениях) регулирует правоотношения, связанные с реализацией конституционного права граждан на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления, а также устанавливает порядок рассмотрения обращений граждан должностными лицами указанных органов.

Спецификой правоотношений, являющихся предметом правового регулирования норм Закона об обращениях, выступает их двойственная природа. С одной стороны, обращения граждан - это реализация их права, предоставленного Конституцией РФ (область регулирования конституционного права). С другой стороны, вопросы приема и рассмотрения обращений граждан лежат в сфере административно-правового регулирования.

В процессе подготовки Закона об обращениях высказывались различные предложения относительно регламентации процедуры рассмотрения обращений граждан. Предлагалось, в частности, наиболее полно и четко закрепить в Законе об обращениях все процедурные моменты. Однако большинство авторов придерживались иной точки зрения. Так, С.В. Васильева отмечала, что в федеральном законе важно установить принципы отношений между гражданами и органами в процессе рассмотрения обращений граждан, так как невозможно урегулировать абсолютно все общественные отношения, а принципы же представляют собой общие положения, нерушимые идеи, на которых и должна зиждиться вся установленная процедура. Именно этот подход и был закреплен в Законе об обращениях.

Закон об обращениях не содержит детального регулирования административных процедур, связанных с рассмотрением обращений граждан. Законодатель передал этот вопрос органам государственной власти и органам местного самоуправления или должностным лицам, которые на основе общих принципов, закрепленных в Законе об обращениях, и с учетом специфики того или иного органа государственной власти, органа местного самоуправления либо должностного лица должны разработать и закрепить в нормативном правовом акте конкретные процедуры рассмотрения обращений граждан.

Закон об обращениях предусмотрел, что законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации могут устанавливать положения, направленные на защиту права граждан на обращение. Вместе с тем приведенная норма не определяет четко полномочия субъектов Российской Федерации по правовому регулированию обращений граждан. Не понятно, что следует понимать под дополнительными гарантиями права граждан на обращение. К примеру, можно ли рассматривать в качестве дополнительных гарантий включение в закон субъекта Российской Федерации новых видов обращений граждан? Видимо, все-таки нет. Это - компетенция федерального законодателя. Неконкретность рассматриваемой нормы дезориентировала законодателей субъектов Российской Федерации. Более чем в 30 субъектах органы законодательной власти отменили свои законы о порядке рассмотрения обращений граждан, принятые до вступления в силу Закона об обращениях, и не стали принимать новых законов. Таким образом, одной из неопределенностей Закона об обращениях остается отсутствие указания на тот конкретный перечень полномочий субъектов Российской Федерации, в рамках которого допустимо принятие норм, регулирующих порядок рассмотрения обращений граждан.

В последнее время большинство субъектов Российской Федерации стали принимать свои законодательные акты, регулирующие процедуру рассмотрения обращений. Ведь при отсутствии детального регулирования административных процедур, сопряженных с рассмотрением обращений граждан, основанных на общих принципах, закрепленных в Законе об обращениях, и с учетом специфики деятельности того или иного органа государственной власти, органа местного самоуправления либо должностного лица, на практике возникают проблемы, связанные с реализацией данного права. К примеру, согласно ст. 7 Закона об обращениях гражданин в своем письменном обращении в обязательном порядке ставит личную подпись, таким образом, при ее отсутствии обращение может не рассматриваться. Однако в ст. 11 Закона об обращениях указано на то, что отсутствие в письменном обращении личной подписи не является основанием для того, чтобы не давать ответ.

Такие ситуации следует упорядочивать в регламентах по рассмотрению обращений граждан, нормы которых, в свою очередь, не должны умалять конституционное право на обращение и вступать в противоречие с Законом об обращениях.

Одним из вопросов, возникающих в процессе реализации Закона об обращениях, является правомочность обращения в органы публичной власти иностранных граждан и лиц без гражданства. Если основываться на ч. 3 ст. 62 Конституции РФ, закрепляющей принцип максимального уравнивания прав и обязанностей иностранных граждан и лиц без гражданства с правами и обязанностями российских граждан, за исключением случаев, строго определенных федеральным законом или международным договором, можно сказать, что одним из принципов, лежащих в основе института обращений, выступает принцип всеобщности, смысл которого состоит в установлении субъекта права обращения. Вопрос о таком определении не так прост, как кажется. Традиционно отечественное законодательство распространяет это право на граждан России. Как видно, и Конституция РФ продолжила эту традицию: в ст. 33 речь идет об исключительной возможности граждан России направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления. Однако это отнюдь не означает, что иностранные граждане и лица без гражданства не имеют права на обращение в Российской Федерации, ведь при широком толковании (во взаимосвязи с другими статьями) Конституции РФ иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором Российской Федерации.

Следовательно, иностранные граждане и лица без гражданства наравне с гражданами Российской Федерации обладают правом на обращение в органы публичной власти, когда в содержании этого права выделяется административный аспект. Действующее законодательство предоставляет право иностранным гражданам и лицам без гражданства направлять обращения в российские органы власти и получать ответы по установленной процедуре, например, Федеральный закон от 31.05.2002 № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации» - в части обращений о приобретении гражданства, Федеральный закон от 19.02.1993 № 4528-1 «О беженцах» - в части обращений о приобретении статуса беженца, Федеральный закон от 25.07.2002 № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» - в части обращений о получении разрешительных документов на проживание, пребывание, работу на территории России, регистрации по месту жительства и месту пребывания. Таким образом, в рамках Закона об обращениях рассматриваемое право может быть реализовано иностранными гражданами и лицами без гражданства, хотя и в несколько ограниченном виде.

Следующий вопрос касается наличия обязанности у юридических лиц и индивидуальных предпринимателей рассматривать обращения граждан в порядке, установленном Законом об обращениях. Конечно, при анализе смысла ст. 33 Конституции РФ и норм Закона об обращениях становится очевидным, что ни на юридических лиц, ни на лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, не распространяется обязанность по рассмотрению в установленные сроки поступивших обращений.

На практике возникают проблемы, когда граждане в целях решения спорных вопросов, возникающих в процессе их взаимодействия с юридическими лицами, обращаются в государственные органы или органы местного самоуправления, к должностным лицам с целью получения информации о деятельности юридического лица или за помощью в получении ответов от юридического лица. Такими юридическими лицами чаще всего оказываются управляющие организации, товарищества собственников жилья; значительное число обращений граждан связано с нарушениями их прав при исполнении соответствующими контрагентами взятых на себя договорных обязательств в сфере правоотношений, связанных со строительством (приобретением в собственность) различных объектов недвижимости, к числу которых в первую очередь относится жилье в многоквартирных домах. Вместе с тем органы публичной власти не обладают тем объемом полномочий, который бы позволил оказывать помощь гражданам при получении ответов на их обращения к юридическим лицам.

Данная ситуация свидетельствует, с одной стороны, о необходимости повышенного внимания уполномоченных органов тематике обращений, пусть и относящихся к деятельности иных адресатов, но одновременно указывающих на проблемы, имеющиеся в определенных сферах, с другой стороны, об отсутствии нормативного регулирования механизма обращения граждан к юридическим лицам и их обязанности дать ответ, а также четкого определения сроков предоставления данных ответов. Зачастую государственные органы и органы местного самоуправления, должностные лица не могут получить от юридических лиц информацию, необходимую для обобщения, анализа и разрешения существующих проблем в определенных сферах жизнедеятельности, оказания помощи гражданам.

В то же время в рамках Закона об обращениях нельзя урегулировать вопрос о возможности обращения граждан к юридическим лицам для получения информации, не относящейся к служебной или коммерческой тайне. В противном случае данная норма будет противоречить ст. 33 Конституции РФ, которая, говоря, что граждане могут обращаться только в государственные органы и органы местного самоуправления, ничего не упоминает про юридических лиц, являющихся самостоятельными хозяйствующими субъектами.

Долгое время оставался открытым вопрос о закреплении в законодательстве Российской Федерации ответственности за нарушение законодательства о порядке рассмотрения обращений граждан. Это приводило к тому, что законами некоторых субъектов Российской Федерации устанавливалась, например, дисциплинарная ответственность, как это было сделано в Томской области.

Лишь Федеральным законом от 11.07.2011 № 199-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» введены новеллы в КоАП РФ, установившие административную ответственность за нарушение определенного законодательством Российской Федерации порядка рассмотрения обращений граждан должностными лицами государственных органов и органов местного самоуправления.

Часть 2 ст. 12 Закона об обращениях содержит норму о том, что в исключительных случаях руководитель государственного органа или органа местного самоуправления, должностное лицо либо уполномоченное лицо вправе продлить срок рассмотрения обращения не более чем на 30 дней, уведомив гражданина, направившего обращение, при этом нормативно не определены те случаи, которые могут быть отнесены к числу исключительных, что на практике может привести к необоснованному затягиванию времени рассмотрения поступающих обращений.

Закон об обращениях не содержит перечня исключительных случаев, но, продлевая срок на 30 дней и сообщая об этом автору обращения, субъект, рассматривающий обращение, должен привести веские аргументы в пользу продления срока. При принятии подобного решения любой представитель органа публичной власти должен принимать во внимание реалии современного российского общества, а они свидетельствуют о почти тотальном недоверии граждан к публичной власти и ее представителям, что может спровоцировать поток жалоб в различные инстанции даже по самому пустяковому с точки зрения этой власти поводу. Необходимо также понимать: убедительные с точки зрения органа или должностного лица доводы могут не быть таковыми по мнению автора обращения, что может послужить поводом для жалобы заявителя на несвоевременность рассмотрения его обращения. При возникновении подобной спорной ситуации субъекту рассмотрения обращения будет сложно доказать наличие исключительного случая и тем более причинно-следственной связи между фактом возникновения исключительного случая и невозможностью дать ответ на обращение в обычные сроки. Следовательно, продление срока рассмотрения обращения на 30 дней должно действительно носить исключительный характер и рассматриваться как чрезвычайное событие.

Важно обратить внимание на необходимость устранения неопределенности в содержании сведений: следует закрепить, какие из них могут быть распространены при ответе на обращение, а какие нет (в связи с наличием в УК РФ (ст. 140), а также в КоАП РФ (ст. 5.39) ответственности за отказ в предоставлении гражданину информации). В Законе об обращениях указано, что при рассмотрении обращения гражданин имеет право знакомиться с документами и материалами, касающимися рассмотрения обращения, если это не затрагивает права, свободы и законные интересы других лиц и если в указанных документах и материалах не содержатся сведения, составляющие государственную или иную охраняемую федеральным законом тайну.

Граждане, реализуя право на обращение, действуют свободно и добровольно. Однако это не означает предоставление абсолютной свободы. Одним из ограничителей выступают права и свободы других лиц. Так, в соответствии с Конституцией РФ каждый имеет право на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну (ч. 1 ст. 23); сбор, хранение, использование и распространение информации о частной жизни лица без его согласия не допускаются (ч. 1 ст. 24). С этим конституционным полномочием корреспондируют обязанности государственных гражданских и муниципальных служащих не разглашать сведения, касающиеся частной жизни и здоровья граждан или затрагивающие их честь и достоинство.

Неисполнение или ненадлежащее исполнение государственным (муниципальным) служащим по его вине должностных обязанностей может стать основанием для применения к нему дисциплинарного взыскания. В статье 13.11 КоАП РФ предусмотрена административная ответственность за нарушение установленного порядка сбора, хранения, использования или распространения информации о гражданах (персональных данных). Таким образом, должна быть обеспечена конфиденциальность персональных данных, за исключением случаев обезличенных персональных данных, а также общедоступных персональных данных.

Вместе с этим не всегда гражданин согласится с ответом, в котором ему будет указано, что при работе над его обращением могут быть разглашены сведения, затрагивающие права третьих лиц. В таком случае велика вероятность привлечения к ответственности за непредставление информации, однако разглашение сведений, которые могут повлиять на интересы третьих лиц, также влечет применение санкций.

Еще один сложный вопрос, требующий разрешения, - повторные обращения. На основании ч. 5 ст. 11 Закона об обращениях «в случае, если в письменном обращении гражданина содержится вопрос, на который ему многократно давались письменные ответы по существу в связи с ранее направляемыми обращениями, и при этом в обращении не приводятся новые доводы или обстоятельства, руководитель государственного органа или органа местного самоуправления, должностное лицо либо уполномоченное на то лицо вправе принять решение о безосновательности очередного обращения и прекращении переписки с гражданином по данному вопросу при условии, что указанное обращение и ранее направляемые обращения направлялись в один и тот же государственный орган, орган местного самоуправления или одному и тому же должностному лицу. О данном решении уведомляется гражданин, направивший обращение». В то же время повторные обращения не всегда являются признаком злоупотребления правом, они также могут свидетельствовать о недостаточно качественном решении проблемы, изложенной в ранее направленном в орган местного самоуправления обращении. В таком случае является недопустимым прекращение переписки.

Таким образом, в правовом регулировании механизма реализации института обращений в органы местного самоуправления существуют пробелы, затрудняющие обеспечение возможности участия граждан в управлении делами государства. Устранение многих проблем теоретического и практического характера должно достигаться путем изучения правовой природы конституционного права на обращения и понимания особой значимости, важности данного права, изменения сложившихся предубеждений относительно эффективности данной формы оказания воздействия на решения и функционирование органов местного самоуправления. Обращения граждан, являющиеся необходимым элементом обратной связи между гражданами и формируемыми ими органами местного самоуправления, требуют повышения ответственности должностных лиц и результативности работы органов местного самоуправления по соблюдению и защите прав и свобод человека и гражданина.

Библиография

1 См.: Румянцева В.Г., Им В.В. Институт обращений граждан в органы государственной и местной власти: понятие, сущность, содержание // История государства и права. 2008. № 4.

2 См.: Смушкин А.Б. Комментарий к Федеральному закону от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» (постатейный) // СПС «КонсультантПлюс».

3 См.: Васильева С.В. Право граждан и организаций на обращение: нормативная модель и практика реализации // Законодательство и экономика. 2005. № 5.

4 См.: Глушко Е.К. Федеральный закон от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»: постатейный комментарий // Публично-правовые исследования. Ежегодник Центра публично-правовых исследований. Т. 2. - М., 2007.

5 См.: Бондарчук Р.Ч., Прокопьев Е.В. Комментарий к Федеральному закону «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации». - М., 2007.

9 См.: Васильева С.В. Указ ст.

10 См.: Закон Томской области от 11.01.2007 № 5-ОЗ «Об обращениях граждан в государственные органы Томской области и органы местного самоуправления» // Официальные ведомости Государственной думы Томской области (сб. норм. прав. актов). 25.01.2007. № 60(121).

Республика Беларусь динамично развивается во всех сферах жизнедеятельности государства и общества. Высокие результаты, достигнутые в различных отраслях народного хозяйства, являются следствием совместных усилий государства, общества и каждого человека. И направлены они на то, чтобы сделать достойной жизнь наших граждан.

Недаром на третьем Всебелорусском народном собрании девизом нынешнего пятилетия провозглашено построение государства для народа.

Поэтому основной целью органов государственной власти является проведение такой политики, реализация таких проектов, которые бы последовательно улучшали качество жизни людей, максимально облегчали решение вопросов, с которыми повседневно сталкиваются граждане.

Сделано в этом направлении немало - принят целый ряд мер, призванных обеспечить доступность, простоту, оперативность решения насущных проблем каждого человека. Сейчас главное - надлежащая и своевременная реализация намеченного, дальнейшее улучшение работы всех структур в государстве.

Однако отдельные негативные факты проявления бюрократизма в деятельности государственного аппарата значительно снижают возможность нашего движения вперед.

Еще есть руководители, избравшие удобный для себя так называемый "кабинетный" стиль работы, предпочитающие принимать решения без объективного анализа реальной обстановки на местах. Создавая видимость деловой активности, они сводят свою деятельность к подготовке различного рода информации, справок, инструкций, планов, отчетов, отвлекая тем самым от конкретной работы большое количество служащих различных организаций. Это, несомненно, снижает результативность работы государственного аппарата, зачастую приводит к искажению решений, принимаемых на государственном уровне.

Проявляемые некоторыми чиновниками формализм, волокита, бумаготворчество, чванство, неуважение к людям, безразличие к их судьбам и потребностям, о чем свидетельствуют поступающие на рассмотрение Главы государства обращения граждан, подрывают их доверие государству. Такое положение дел недопустимо.

В целях дальнейшей дебюрократизации государственного аппарата, улучшения работы с гражданами:

1.1 руководителям государственных органов:

расширить практику использования ”прямых телефонных линий", регулярного проведения должностными лицами государственных органов выездных личных приемов граждан и представителей юридических лиц, встреч с населением, пресс-конференций по актуальным для населения вопросам, в том числе с привлечением депутатов всех уровней, представителей средств массовой информации и общественных объединений. При этом поднимаемые гражданами вопросы, не требующие специальной дополнительной проверки и относящиеся к компетенции соответствующего должностного лица, должны решаться безотлагательно;

внедрять в практику предварительную запись на личный прием в государственные органы по телефону или с помощью электронных средств связи. При изменении согласованного порядка личного приема соответствующий государственный орган должен уведомить об этом гражданина;

обеспечить режим работы структурных подразделений, должностных лиц государственных органов, осуществляющих прием граждан, в том числе с заявлениями об осуществлении административных процедур, в удобное для населения время. Прием граждан в рабочие дни должен начинаться не позднее 8.00 или завершаться не ранее 20.00, а также осуществляться по субботам и (или) воскресеньям, если это необходимо с учетом количества и специфики обращений. Руководители несут персональную ответственность за обеспечение указанного режима работы в возглавляемых государственных органах, а также в подчиненных организациях;

принять меры по недопущению возникновения очередей, а также длительного ожидания гражданами приема в государственных органах, организациях, оказывающих услуги, обеспечивающие жизнедеятельность населения, в том числе путем обеспечения своевременной укомплектованности кадрами, внедрения информационных технологий дистанционного обслуживанияграждан, системы электронного управления очередью. В случае систематического возникновения указанных негативных ситуаций принимать безотлагательные меры по устранению этих явлений и порождающих их причин;

исключить случаи необоснованного вызова граждан в суды, органы прокуратуры, внутренних дел, государственной безопасности, Комитета государственного контроля, налоговые, таможенные и иные государственные органы, их нахождения в указанных органах сверх установленного законодательными актами времени, а также сверх времени, необходимого для производства процессуальных действий;

при принятии решений, затрагивающих права и законные интересы граждан, неукоснительно соблюдать требования законодательства, не допускать их произвольного толкования при применении. В случае неясности или нечеткости предписаний правового акта решения должны приниматься исходя из максимального учета интересов граждан;

обращать особое внимание на обеспечение внимательного, ответственного, доброжелательного отношения работников к гражданам. По каждому случаю формализма, предвзятого, нетактичного поведения, грубости и неуважения к людям проводить проверку и при подтверждении соответствующих фактов привлекать виновных к ответственности вплоть до освобождения от занимаемой должности;

1.2 руководителям республиканских органов государственного управления и местных исполнительных и распорядительных органов и (или) их заместителям по графику проводить:

личный прием каждую среду с 8.00 до 13.00;

”прямые телефонные линии" с населением каждую субботу с 9.00 до 12.00;

выездные личные приемы не реже одного раза в квартал.

При необходимости, обусловленной в том числе значительным количеством обращений граждан, мероприятия, указанные в абзацах втором и третьем части первой настоящего подпункта, могут проводиться более продолжительное время;

при рассмотрении обращений, содержащих информацию о нарушении прав и законных интересов граждан, использовать имеющиеся полномочия для устранения допущенных нарушений, сохранять вопросы на контроле до их полного разрешения;

активизировать работу по решению на местах актуальных проблем жизнеобеспечения населения;

стимулировать заинтересованность людей в развитии своих регионов, способствовать формированию канала обратной связи с населением, в том числе посредством общественных обсуждений интересующих граждан вопросов;

1.4 государственным средствам массовой информации в трехдневный срок уведомлять государственные органы об опубликованных в соответствующих периодических изданиях либо о прозвучавших в программах теле - и радиоканалов материалах о невыполнении работниками таких органов требований законодательства при работе с населением.

Руководители государственных органов обязаны рассмотреть такие материалы и принять меры по устранению допущенных нарушений и причин, их порождающих, а также привлечь виновных в этом к ответственности;

1.5 Министерству информации:

организовать постоянное освещение в средствах массовой информации принимаемых мер по дебюрократизации государственного аппарата, совершенствованию работы с населением;

на постоянной основе проводить информационно-пропагандистскую работу, направленную на разъяснение населению конституционных требований по взаимной ответственности государства перед гражданами и граждан перед государством.

2. Принять меры по дальнейшему совершенствованию порядка осуществления административных процедур. При этом:

2.1 запретить государственным органам истребование от заинтересованных лиц, обратившихся за осуществлением административной процедуры, документов и сведений, не предусмотренных законодательством об административных процедурах, а также неправомерный отказ в принятии заявлений об осуществлении административных процедур, в том числе в связи с временным отсутствием соответствующего работника.

При выявлении фактов нарушения запретов, предусмотренных в части первой настоящего подпункта, рассматривать такие факты в качестве грубого нарушения должностных обязанностей;

2.2 руководителям государственных органов обеспечить:

надлежащую организацию мест приема граждан в государственных органах, осуществляющих административные процедуры, включая обеспечение достаточным количеством сидячих мест для посетителей и парковочных мест для транспорта, питьевой водой, иными удобствами, формирование безбарьерной среды для инвалидов и лиц с ограниченными возможностями передвижения в целях их беспрепятственного доступа к местам приема граждан;

сокращение максимального времени ожидания в очереди при обращении за совершением административных процедур;

2.3 Совету Министров Республики Беларусь совместно с облисполкомами и Минским горисполкомом:

на системной основе проводить работу по упрощению административных процедур, в том числе путем сокращения количества документов, необходимых для их совершения;

принимать меры по обеспечению максимально полного информирования граждан об использовании при осуществлении административных процедур принципа ”одно окно", в том числе через средства массовой информации и глобальную компьютерную сеть Интернет;

в трехмесячный срок проработать вопрос об обеспечении максимальной консолидации административных процедур в рамках одной службы и внести на рассмотрение Главы государства проект указа Президента Республики Беларусь, определяющего правовой статус и организацию деятельности служб ”одно окно";

в двухмесячный срок:

обеспечить разработку и утверждение инструкций по совершению сложных и многоступенчатых процедур, обеспечив четкий, прозрачный и максимально необременительный для граждан механизм осуществления таких процедур, установление промежуточных и предельных сроков их выполнения, исключение надуманных и необоснованно затратных требований;

минимизировать количество административных процедур, для осуществления которых гражданам необходимо лично посещать г. Минск либо областные центры;

2.4 облисполкомам и Минскому горисполкому исключить необходимость неоднократного посещения гражданами различных подразделений местного исполнительного и распорядительного органа (подчиненных организаций) для подачи заявлений об осуществлении административных процедур. Прием заявлений об осуществлении административных процедур и предоставление необходимых консультаций должны осуществляться в одном месте.

3. Повысить уровень информатизации в сфере работы с гражданами и организациями. В этих целях:

3.1 Совету Министров Республики Беларусь обеспечить полномасштабный переход государственных органов к электронному документообороту при реализации государственных функций, осуществлении взаимодействия или совершении административных процедур, в том числе принять необходимые меры:

по обеспечению своевременного перехода на межведомственное электронное взаимодействие государственных органов и подчиненных им организаций;

по сокращению бумажного документооборота с одновременным расширением практики использования электронного формата представления документов;

по обеспечению информационно-технологического взаимодействия всех информационных ресурсов, необходимых для осуществления административных процедур, а также по доработке программного комплекса ”Одно окно" с учетом выявленных на практике недостатков в его работе;

по организации возможности совершения административных процедур в электронном виде, начиная от дистанционной подачи заявлений об осуществлении административных процедур (заявок на их осуществление) и заканчивая получением результатов в виде электронного документа;

по созданию и внедрению информационных ресурсов, позволяющих проводить идентификацию граждан в процессе осуществления административных процедур в электронном виде;

по стимулированию граждан к обращению за осуществлением административных процедур в электронном виде;

3.2 Совету Министров Республики Беларусь совместно с облисполкомами и Минским горисполкомом:

организовать поэтапное оснащение государственных органов системами аудио - и видеозаписи в целях контроля за корректностью приема граждан и уважительным отношением к людям;

на постоянной основе обеспечивать актуализацию сведений, содержащихся на интернет-сайтах государственных органов и подчиненных им организаций, в целях исключения противоречивой, неактуальной информации, восполнения пробелов в информировании населения;

3.3 руководителям государственных органов расширить практику общественного обсуждения на интернет-сайтах государственных органов наиболее значимых проектов нормативных правовых актов, обеспечивая путем использования результатов такого обсуждения вовлечение граждан в управление государством и создавая тем самым надежный барьер коррупции;

3.4 облисполкомам, Минскому горисполкому обеспечить размещение на интернет-сайтах рай - и горисполкомов информации о телефонах наиболее востребованных у населения служб по г. Минску, областным центрам, иным городам, а также информации о всех совершаемых на соответствующей территории административных процедурах, включая адреса и режим работы осуществляющих эти процедуры организаций, об административных процедурах, осуществляемых в электронном виде, о порядке подачи заявлений об осуществлении таких процедур.

4. Установить, что создание условий для обеспечения нормальной жизнедеятельности граждан, повышения качества оказания услуг населению является первоочередной задачей местных исполнительных и распорядительных органов. Все проблемы и трудности населения должны в первую очередь разрешаться непосредственно на местах.

В этих целях:

4.1 облисполкомам и Минскому горисполкому:

в приоритетном порядке обеспечить надлежащую работу организаций жилищно-коммунального хозяйства, здравоохранения, торговли, учреждений образования, транспортных и иных организаций, оказывающих услуги, обеспечивающие жизнедеятельность населения, на соответствующей территории. Телефоны указанных организаций должны быть размещены на интернет-сайтах рай - и горисполкомов, а качество их работы поставлено на постоянный контроль;

организовать в каждом районе, в том числе на платной основе, предоставление населению услуг по аренде техники для проведения сельскохозяйственных и строительных работ, доставке на дом сельскохозяйственной продукции при ее сезонном приобретении, дров и иного топлива, реализуемых населению для отопления, и иных услуг, востребованных населением;

на периодической основе анализировать качество оказания услуг населению, в том числе с учетом количества поступивших жалоб, и принимать меры по повышению эффективности их оказания;

4.2 Совету Министров Республики Беларусь совместно с облисполкомами и Минским горисполкомом:

разработать и внедрить систему рейтинговой оценки гражданами эффективности деятельности организаций, оказывающих услуги, обеспечивающие жизнедеятельность населения, качества осуществления административных процедур путем анкетирования, проведения опросов в глобальной компьютерной сети Интернет и иных мероприятий с использованием информационных и телекоммуникационных технологий. Обеспечить надлежащий учет этой информации и использование ее при оценке деятельности соответствующих организаций и проведении ротации их руководящих кадров;

повысить уровень оказания услуг населению организациями системы Белорусского республиканского союза потребительских обществ, республиканского унитарного предприятия почтовой связи ”Белпочта", иными организациями республиканского значения, оказывающими услуги населению, и обеспечить контроль за надлежащим качеством оказания этих услуг;

4.3 рекомендовать республиканскому общественному объединению ”Белая Русь", общественному объединению ”Белорусский республиканский союз молодежи" во взаимодействии с территориальными центрами социального обслуживания населения организовать волонтерское движение по оказанию ветеранам, инвалидам, пожилым людям, иным категориям граждан помощи во взаимоотношениях с государственными органами и организациями, оказывающими услуги населению.

Учитывая важность борьбы с бюрократизмом, обращаюсь к Советам депутатов всех уровней, профсоюзным, молодежным, женским, ветеранским и другим общественным объединениям, иным организациям с просьбой оказывать активное содействие в реализации положений данной Директивы.

Нельзя побороть бюрократию только административными методами. Издание дополнительных актов приводит к возникновению новых элементов и взаимосвязей в бюрократической системе, невзирая на то, что они направлены на разрушения отдельных взаимосвязей. Это обусловлено тем, что бюрократическая система является социальной, а не технической. В любой социальной системе присутствует значительная инерция, и поэтому даже номинально упраздненные взаимосвязи будут еще существовать долго время, если не контролировать их отсутствие. Однако для такого контроля необходимо создавать дополнительные взаимосвязи и элементы в рамках системы, то есть будет происходить трансформация бюрократической системы без ее сокращения.

Только совместными усилиями можно обеспечить защиту интересов отдельной личности, государства и общества, устранить негативные явления, связанные с проявлениями бюрократизма во всех сферах жизни.

3.2 Совершенствование деятельности органов государственного управления по организации работы с обращениями граждан

В настоящее время руководство Беларуси уделяет особое внимание работе государственных органов как институтов, реализующих государственную политику. Это особенно важно с учетом того, что мнение граждан о работе государственных органов формируется в ходе непосредственного общения с чиновниками.

Еще в 2010 году на совещании о повышении эффективности работы с обращениями граждан было отмечено, что эффективность работы государственных органов Беларуси с обращениями граждан необходимо повышать. Актуальность темы для всего населения страны обусловлена заявленной реализацией политики "Государство для народа". Для людей важны не столько показатели ВВП, сколько то, как масштабные государственные программы влияют на их жизнь, способствуют решению насущных житейских проблем. Соответственно, для всей системы государственной власти крайне важно совершенствовать канал обратной связи по наиболее острым проблемам, волнующим людей, каким и является механизм обращения граждан и юридических лиц.

Это тем более важно, что зачастую случается так, что вопросы, с которыми граждане обращаются в государственные органы, не требуют значительных финансовых расходов. Со стороны чиновников необходимо всего лишь проявить внимание к человеку и желание помочь ему. Тем не менее, именно этого и недостает на практике. Как показывает опыт, обращения граждан нередко "спускаются" вышестоящими органами на места или заявителя перенаправляют в другие инстанции, "гоняя его по кругу". Эффективность работы госорганов Беларуси с обращениями граждан необходимо повышать.

Таким образом, можно прийти к заключению, что в системе взаимодействия госорганов с населением есть значительные недостатки, негативно сказывающиеся на репутации самих государственных служащих и всей системы государственного управления в целом, что вызывает недоверие к целому ряду госорганам и институтам, начиная от местных Советов, исполкомов и заканчивая судебными, следственными и правоохранительными органами.

Основной задачей является анализ текущей ситуации относительно работы государственных служащих с обращениями граждан и оценки качества ее выполнения и уровня эффективности, а также разработка рекомендаций по повышению эффективности.

Достижение планируемых результатов предполагается, во-первых, за счет повышения открытости и прозрачности в работе с обращениями (например, открытый доступ к данным по обращениям, рассмотренным по существу, либо перенаправленным в компетентные органы), во вторых, за счет исправления и дополнения действующего законодательства, включив механизм повышающих коэффициентов либо надбавок за эффективность работы с обращениями граждан и юридических лиц.

Обращения выполняют как минимум, три важнейшие функции. Во-первых, обращения есть средство защиты прав и законных интересов граждан и организаций. Во-вторых, это форма реализации конституционного права на участие в управлении государством, и, следовательно, одна из форм выражения народовластия, демократии. И, в-третьих, обращения - это средство обратной связи, выражение реакции народа, населения на решения, принимаемые государственной властью.

В то же время опыт показывает, что многими руководителями работа с гражданами рассматривается в качестве второстепенной задачи по отношению к решению вопросов, возложенных на возглавляемую ими организацию. На первое место традиционно ставятся вопросы роста производства, социально-экономического развития регионов и т.д. Рассмотрение и разрешение повседневных обращений населения осуществляется нередко по остаточному принципу, по мере появления свободного времени. Многие полагают, что это "секретарская" работа, а у них нет времени заниматься такими вопросами. Однако мы полагаем, что приоритетная задача руководителя организации - организовать четкую работу с поступающими обращениями .

В соответствии со ст.40 Конституции Республики Беларусь каждый имеет право направлять личные или коллективные обращения в государственные органы. Должностные лица обязаны рассмотреть обращение и дать ответ по существу в определенный законом срок; отказ от рассмотрения поданного заявления должен быть письменно мотивированным.

Помимо предусмотренных ранее письменной и устной формы обращений, законом от 18.07.2011 введена новая форма обращений - электронная. Нововведение обусловлено тем, что в действовавшем ранее законодательстве об обращениях граждан отсутствовало регулирование такой формы обращения. В то же время, поскольку у многих государственных органов, иных организаций имеются официальные Интернет-сайты, электронные адреса, такая форма обращений получила широкое применение на практике. В этой связи в законе устранен данный пробел в законодательстве. Кроме того, граждане должны знать, что они могут напрямую обратиться в госорганы или организации в оперативном порядке.

Легализация электронных обращений и установление единых законодательных подходов по их рассмотрению позволят защитить права и законные интересы как заявителей, так и государственных органов, иных организаций, обеспечить рассмотрение обращений заявителей с использованием возможностей интернета, исключив или сократив тем самым бумажный документооборот.

Одним из нововведений закона в части организации личного приема явилось предоставление права по решению руководителя государственного органа, организации применять при осуществлении личного приема технические средства (аудио - и видеозапись, кино - и фотосъемку). При этом это возможно при условии, что заявитель будет уведомлен о применении технических средств до начала приема.

Данная норма направлена как на защиту прав граждан, так и интересов государственных органов, организаций, поскольку позволит исключить бездоказательные ссылки на имевшиеся в ходе проведения личного приема злоупотребления должностными лицами.

Еще одной новацией закона явилось законодательное закрепление права заявителя отозвать свое обращение в любое время до рассмотрения обращения по существу.

Закон "Об обращениях граждан и юридических лиц" (далее - Закон), вступивший в силу в 2012 году, создал основу для качественного улучшения механизма рассмотрения обращений. В Законе комплексно объединены все права и обязанности граждан, ответственность за ненадлежащее рассмотрение обращений, введен новый вид обращений - электронное обращение. Кроме того, содержится ряд норм, направленных на более четкое разграничение компетенции госорганов.

Еще одна мера, создавшая условия для улучшения качества работы с обращениями граждан - это проведение личных приемов. График и место проведения приемов должны быть указаны на информационном табло (либо на сайте) соответствующего государственного органа или организации. Записаться можно по телефону либо в электронной форме. Руководителями министерств, государственных комитетов и концернов установлен единый день приема граждан (первая среда месяца).

Кроме личных приемов, предусмотрены и такие формы работы с обращениями граждан как проведение встреч с коллективами, организация единых дней информирования, прямых телефонных линий, "горячих линий" и пресс-конференций с участием представителей средств массовой информацию.

Также используются такие меры информирования и взаимодействия с гражданами, как телефоны доверия, размещение информации на информационных стендах в организациях и сайтах государственных органов. Но, как показывает практика, не всегда данная информация предоставляется своевременно и в полной мере.

За нарушение порядка рассмотрения обращений граждан Статьей 26 Главы 4 закона предусматривается ответственность: "За нарушение порядка рассмотрения обращений организации, их должностные лица, индивидуальные предприниматели и их работники несут ответственность в соответствии с законодательными актами". Статья 9.13 Кодекса Республики Беларусь об административных правонарушениях "Нарушение законодательства об обращениях граждан и юридических лиц" предусматривает ответственность в виде наложения штрафа в размере от четырех до двадцати базовых величин.

В настоящее время в Республике Беларусь не применяется ни одна из общепринятых научно закрепленных систем оценки эффективности деятельности органов государственного управления, такие как, например key performance indicators (KPI) - Методика системы ключевых показателей результативности, которая основана на использовании измеряемых индикаторов, отражающих реальный вклад каждого служащего в реализацию намеченного плана. Данные показатели должны быть достоверны и сбалансированы между собой, четко и конкретно сформулированы, должны давать возможность исполнителю самостоятельно оценивать свою работу и влиять на ее результат.

В мировой практике существует также метод так называемой Общей схемы оценки - Common Assessment Framework (CAF), которая была разработана в 1998 г. и была нормативно закреплена в соглашении о развитии данного метода посредством Европейской сети публичного администрирования.

Существует также система сбалансированных показателей - Balanced Score Card. BSC в практике государственного управления позволяет перевести государственные цели в систему конкретных сбалансированных показателей, а также обосновать критерии эффективности деятельности; осуществить проектирование карты стратегических целей, совместив ее с задачами государственного органа, а также карты ключевых показателей результативности государственных служащих на всех должностных уровнях.

В то же время, в качестве системы оценки эффективности деятельности органов государственного управления используются положения Постановления Совета Министров Республики Беларусь от 29 марта 2012 г. № 278 "О рейтинговой оценке деятельности руководителей". Целью данного правового акта является "совершенствование оценки деятельности руководителей республиканских органов государственного управления и иных государственных организаций, подчиненных Правительству Республики Беларусь, председателей облисполкомов и Минского горисполкома по обеспечению устойчивого динамичного социально-экономического развития Республики Беларусь". Положения вышеуказанного постановления свидетельствуют об использовании в качестве оценки эффективности системы показателей. В то же время, отсутствуют критерии публичности, последствий и удовлетворенности оценки. Таким образом, в Беларуси эффективность работы отдельно взятого государственного служащего не оценивается (механизм аттестации авторы не рассматривают в качестве инструмента оценки, поскольку проводится она в большинстве случаев чисто формально).

И все же, несмотря на то, что критерий рассмотрения обращений граждан в приведенном выше описании отсутствует, соответствующие структуры проводят мониторинг работы с обращениями обращений.

Так, Оперативно-аналитическим центром (ОАЦ) был проведен социологический мониторинг "Мнение населения Беларуси о состоянии работы по дебюрократизации государственного аппарата". В опросе приняли участие 1 571 респондент в возрасте от 18 лет и старше во всех областных центрах страны и городе Минске, районных городах и сельских населенных пунктах. Опрошенным предлагался ряд вопросов, касающихся оценки стиля и методов работы с гражданами в государственных учреждениях и других организациях, организации работы с обращениями граждан, степенью удовлетворенности граждан решением своих вопросов. Также удалось составить социальный портрет работников государственных учреждений и выявить недостатки в работе чиновников с письменными обращениями.

Интересно, что почти треть населения (в среднем 29,5%) отмечает улучшение условий для обслуживания населения, информирования и предоставления квалифицированной консультации, профессионализма и компетентности, умения работать с людьми, по сравнению с всего 8% отметивших ухудшения.

Что касается степени удовлетворенности решением своих вопросов, то около 76,5% довольны решением своих вопросов в организациях по месту работы или учебы, на предприятиях связи и в органах ЗАГС.

Около 70% респондентов удовлетворены результатами посещения органов социальной защиты, учреждений образования, местных исполнительных и распорядительных органов власти, нотариальных контор. Всего 8,5% оценивают свой опыт как отрицательный. Почти половина граждан (48%) в той или иной мере не довольны решением своих вопросов в таможенных органах, организациях архитектуры и строительства, службах ЖКХ.

Что касается отмеченных недостатков, то 24% опрошенных ответили, что в ответ на обращения направляются отписки. По мнению 15% респондентов, в учреждении сложно найти работника, который может принять заявление или рассмотреть письменное обращение. Зачастую ответы задерживаются или не поступают, либо, заявления направляются на рассмотрение в организацию, на которую жалуешься.

В то же время треть опрошенных (35%) недостатков не отмечают.

1) Введение принципа открытости информации по рассмотрению обращений граждан и юридических лиц. Например, публикации на сайте соответствующего учреждения статуса обращения либо жалобы (рассмотрена по существу, перенаправлена в компетентные органы, не может быть рассмотрена по определенным причинам), с указанием конкретного ответственного исполнителя, занимающегося решением ситуации, и принятого решения.

2) Введение механизма обратной связи. Граждане должны иметь возможность оценить качество предоставляемой услуги, что может быть сделано в виде анкетирования, он-лайн отзыва или выставления оценки в соответствии со специально разработанной шкалой.

3) Введение системы нематериальных поощрений за эффективность работы с обращениями граждан и юридических лиц. Например, объявление благодарности, публикация (размещение в электронном виде на сайте государственного органа) информации о конкретном должностном лице, эффективно решающем вопросы, связанные с обращениями граждан.

4) Принятие поправок и дополнений в действующее законодательство по установлению дифференцированной оплаты для государственных служащих, занимающихся рассмотрениями обращений, в зависимости от эффективности такой деятельности. Данное предложение можно реализовать за счет введения специальных повышающих и понижающих коэффициентов, премий (наряду с механизмом депремирования), либо ежемесячных (ежеквартальных/годовых) бонусов в зависимости от качества рассмотрения обращений.

5) В будущем, при разработке законодательства по вопросам деятельности государственных органов и государственных служащих, юридически оформить и закрепить положения, которые бы позволяли учитывать эффективность работы с обращениями граждан и юридических лиц, если такое предусматривается компетенцией соответствующего госоргана и должностного лица, в качестве одного из необходимых квалификационных требований при прохождении аттестации на соответствие занимаемой должности (повышение в должности, классном чине).

Данные меры, несомненно, способствовали бы повышению эффективности взаимодействия государственных органов с широкими слоями населения. Польза для государственных институтов заключалась бы в том, что их репутация в глазах граждан укрепилась бы, минимизируя проявления социальной напряженности. Привязка заработной платы государственных служащих, занимающихся рассмотрением обращений, к качественным и, возможно, пропорциональным количественным показателям привела бы к личной заинтересованности в надлежащем исполнении работы. Система материальных и нематериальных поощрений государственных служащих способствует росту мотивации. Для граждан, как конечных бенефициаров, принятие таких мер означало бы высокий уровень качественно предоставленной услуги. В конечном итоге, все это привело бы к росту доверия к государству и государственным институтам.

Подводя итог, можно сказать, что в Беларуси создана и успешно работает нормативная база, способствующая преодолению таких негативных явлений, как формализм, волокита и неправильное отношение к людям. Директива стала основой для дальнейшего развития законодательства в этой сфере и является долгосрочной программой борьбы с бюрократическими проявлениями в государстве и обществе. В ней закреплены только те подходы, которые в настоящее время являются актуальными, особо необходимыми и первоочередными. Поэтому на сегодняшний день самое главное - ее эффективная реализация на практике. Однако никакими административными методами не удастся изжить негативные явления, если к этой работе не подключатся все граждане Беларуси.

право гражданин государственный власть

Методика - это алгоритм или же проще «готовый рецепт», процедура для проведения нацеленных действий.

Для определения результатов управления и оценки полученного эффекта, нужны соответствующие критерии, показатели и индикаторы.

Институт Всемирного банка разработал систему GRICS (Governance Research Indicator Country Snapshot), в соответствии с которой эффективность управляющего воздействия оценивается по шести базовым индексам: право голоса и подотчетность; политическая стабильность и отсутствия насилия; эффективность правительства; качество законодательства; верховенство закона.

Право голоса и подотчетность государственных органов - критерий, который включает показатели, позволяющие оценить обеспеченность политических прав и гражданских свобод, возможность участия граждан в выборах и контроле государственных органов, степень независимости прессы. Политическая стабильность и отсутствие выступлений против власти - критерий, по которому измеряется вероятность политических кризисов, включая дестабилизацию власти и вынужденную отставку правительства в результате применения насилия.

Эффективность правительства - критерий, который характеризует качество бюрократии и компетенцию государственных служащих, уровень их политической лояльности действующей власти, качество исполнения государственных функций и предоставляемых государственных услуг.

Верховенство закона - критерий оценки уровня доверия граждан к законам, оценки обществом эффективности и предсказуемости действующих законодательной и правоприменительной систем.

Согласно данным опросов аналитического центра «Левада-Центр» за 2007 - 2014 гг., абсолютное большинство граждан не только придерживаются установки на ожидание опеки и заботы со стороны государства, но и признают существование такой установки . И лишь небольшая часть граждан проявляет активный интерес и активную позицию к серьезным общественным проблемам. При этом уровень доверия граждан к представителям власти вроде бы нельзя назвать высоким, учитывая, что наибольший процент опрошенных не до конца определились в своих ощущениях.

Опрос общественного мнения не всегда позволяет определить глубинные установки граждан по отношению к власти, с которой представители общества непосредственно или опосредованно взаимодействуют. Повсеместно проводимые социологические опросы не всегда объективно отражают реальные потребности и мнения граждан по причине того, что в некоторых случаях присутствует фактор искусственности и неестественности проблемы, заявленной при опросе, а также искусственности самой ситуации опроса. Это связано с тем, что респонденты иногда не имеют четкого мнения по интересующему исследователей вопросу или не имеют к проблеме никакого отношения, а сама проблема порой пристрастно структурируется в ходе составления вопросов анкеты и вариантов ответов на них .

В целях реализации права на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления создана трехуровневая система обеспечения права граждан на обращения, обеспечивающая функционирования государственных органов федерального и регионального уровней, органов местного самоуправления в едином информационном пространстве и по единым существующим методикам. Существует трехуровневая система приемных Президента Российской Федерации.

Обеспечение объективного и своевременного рассмотрения обращений позволит оперативно выявлять и пресекать проявления различных проблем на органах государственной власти, а также принимать меры по устранению ее последствий.

Первый уровень - Приемная Президента Российской Федерации по приему граждан в Москве и приемные Президента Российской Федерации в центрах федеральных округов.

Второй уровень - приемные Президента Российской Федерации в административных центрах субъектов Российской Федерации

Третий уровень - терминалы «электронной приемной Президента Российской Федерации», главной целью которой является реализации права граждан на обращение в органы местного самоуправления с населением свыше 70 тысяч жителей.

Стоить отметить, что систему приемных Президента Российской Федерации дополняет мобильная приемная, которая осуществляет выезды в субъекты Российской Федерации и муниципальные образования для рассмотрения обращений заявителей с их прямым участием в местах их пребывания или проживания с использованием переносных и передвижных комплексов, обеспечивающих полную связь и передачу данных в любой точке страны. В настоящих методических рекомендациях рассматривается последовательность процедур при работе с Обращениями в федеральном органе исполнительной власти, учитывающий специальный порядок при рассмотрении обращений. Методические рекомендации определяют дальнейшее совершенствование работы с обращениями граждан в государственные органы власти в целях:

совершенствования деятельности по обеспечению достижения показателей социально-экономического развития Российской Федерации, определенных Президентом Российской Федерации: в отдельных сферах государственной политики, в субъектах РФ и муниципальных образованиях

оценка эффективности деятельности: федеральных органов исполнительной власти в соответствующих сферах государственного управления и исполнительных органов государственной власти и органов местного самоуправления в соответствующих субъектах и муниципальных образованиях

В данной работе проводится мониторинг обращений граждан в государственные органы власти. Это систематическое наблюдение, сбор, накопление, обработка и анализ информации о состоянии объектов, явлений, реализации полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов жизнеобеспечения населения и отдельных переданных государственных полномочий с целью их оценки, прогноза, выявления и системного анализа происходящих изменений, предупреждения нежелательных тенденций развития, а также очагов социальной напряженности.

Качественные методы (этнографические, исторические исследования как методы качественного анализа локальных микросоциумов, метод исследования случая, биографический метод, метод нарратива (повествования)). При использовании качественных методов между этапом получения первичных данных и этапом содержательного анализа отсутствует звено формализованных математических операций. Это широко известные и применяемые методы статистической обработки данных.

Хорошо зарекомендовало себя как форма работы с населением проведение ежегодных отчетов органов государственной власти проделанных работ перед гражданами и жителями. Рабочие группы доводят информацию о проделанной работе до населения. Осуществляется постоянный контроль решений по реализации предложений, высказанных населением РФ в ходе обсуждения отчета органов исполнительной власти о работе. С учетом обобщенного мнения населения принимаются управленческие решения и программы социально-экономического развития в целом. Критерии систематизации основываются на положениях нормативно-правовых актов.

На сегодняшний день основная работа по анализу обращений и подготовке ответов проводится опытными сотрудниками профильных отделов, обрабатывающих обращения граждан.

Для своевременного и качественного рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан в органы государственной власти используются различные формы и методы работы с населением. Ежемесячно на заседаниях, аппаратных совещаниях заслушивается анализ работы с обращениями граждан за истекший месяц.

Проверенная информация по обращениям граждан предоставляется в виде гистограммы и сводной таблицы с указанием количества обращений в процентах каждой из рубрик. Информационное обеспечение играет немаловажную роль в регистрации обращений любого вида.

Для выполнения аналитической обработки обращений граждан существует единое информационное хранилище, как vip.net, АдмСЭД, электронное правительство. С технологической точки зрения эта процедура не представляет особых сложностей. Для каждого вида обращений существуют решения, которые позволяют решить любую задачу.

Все становится проще с инновацией в сфере информационных технологий, существует множество программ, которые не только упрощают работу, но и повышают качество и оперативность проверки обращений.

Проблема обращений граждан заключается в дефиците доверия к власти причины этого в не эффективности и закрытости власти, причины этого то, что граждане не могут получить своевременную необходимую помощь. При этом власть сталкивается с отсутствием эффективного механизма оборотной связи, что мешает реагировать на обращение граждан.

Политический анализ Подъячева К.В. в работе «Модернизация института обращений граждан в органы государственной власти», выделяет следующие проблемы современной работы власти с обращениями граждан:

Во-первых, что среди множества разновидностей обращений наибольшее значение с точки зрения реализации коммуникационной (партиципаторной) функции имеют петиции и гражданские наказы (т.е. массовые обращения). К сожалению, именно они исчезли из Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации».

Во-вторых, видно, что правовое регулирование работы с обращениями граждан крайне эклектично и противоречиво. Принятие в 2006 г. Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» не принесло существенного изменения ситуации, поскольку основную роль в нем играют ведомственные инструкции и правила делопроизводства, которые по сути своей не предназначены для нормативного регулирования публичных институтов. Они не публикуются (так как имеют гриф «ДСП») и для граждан недоступны. Тем самым косвенным образом возникает противоречие с ч. 3 ст. 15 Конституции РФ.

В-третьих, практическая работа с обращениями технически хорошо организована только в крупных федеральных органах власти (Администрации Президента, Аппарате Правительства). В остальных федеральных и региональных (не говоря уже о местных) органах власти ощущается недокомплект штатов, скудость материально-технической базы и т.п. Однако главное препятствие видится не в техническом обеспечении, а в явных недостатках нормативно-правовой базы, в том числе в слабости и поверхностности федерального закона и устарелости правил делопроизводства Подъячев В.К. «Модернизация института обращений граждан в органы государственной власти». С.81..

При этом обращением граждан обладает «тройственной природой»: «юридического», «бюрократического», «гражданского» института.

В этой тройственной природе есть как достоинства института так и не достатка.

Главное достоинство «тройственной природы» состоит в том, что обращения, процедура рассмотрения которых прописана в законодательстве и многочисленных ведомственных инструкциях, интегрированы в саму бюрократическую систему Подъячев В.К. «Модернизация института обращений граждан в органы государственной власти». С.85..

Как указывал еще М. Вебер, бюрократическая система действует автоматически, в силу формальных правил Вебер М. Бюрократия // Классики теории государственного управления: американская школа. Хрестоматия / Сост. Д. Шафритц, А. Хайд. Пер. с англ. М., 2003. С.112..

Из этого вытекают два важных следствия: во-первых, обращение не может быть проигнорировано в силу самой природы бюрократической системы, связанной формальными рамками инструкций, а во-вторых, институт обращений в целом не может быть ликвидирован, поскольку он является древнейшим информационным каналом для власти и одним из главных средств ее самооправдания.

Второе следствие носит более фундаментальный характер: институт обращений граждан может рассматриваться как единственная форма гражданского участия, которая одновременно интегрирована в структуру публичной власти, причем так, что не может быть изъята оттуда без смертельного ущерба для этой структуры. Следовательно, через посредство обращений, возможно, влиять на принимаемые субъектами власти решения, причем используя сущностные, неотъемлемые черты бюрократии. Такие особенности бюрократии, как формализованность, субординация и автоматизм исполнения, часто считавшиеся злом, здесь могут пойти на пользу гражданскому участию Подъячев В.К. «Модернизация института обращений граждан в органы государственной власти». С.87..

Модернизация института обращений граждан должна проходить в два этапа: на первом - надлежит добиться более эффективного контроля за рассмотрением обращений, пересмотра правил делопроизводства, унификации нормативной базы; на втором - добиваться прозрачности всей системы работы с обращениями с использованием современных информационных технологий. На нынешнем этапе относительно эффективно влиять на решения властных авторов через посредство обращений граждан можно двумя путями: сочетая обращения с другими формами гражданского участия (прежде всего, массовыми акциями и гражданской экспертизой) либо организуя потоки индивидуальных обращений с одинаковыми требованиями Подъячев В.К. «Модернизация института обращений граждан в органы государственной власти». С.95..

Шаги по модернизации института:

Необходимо четко отграничить обращения от иных посланий - поздравлений, благодарностей и т.п. - и закрепить это законодательно, дабы устранить все сомнения и двусмысленности в будущем;

Чрезвычайно важно закрепить в законе как отдельные виды обращений с особой процедурой рассмотрения петиции и гражданские наказы;

Следует установить различный минимум подписей для петиций разного содержания. Так, под петициями об изменении законов должно стоять больше подписей, чем под петициями об изменении подзаконных актов;

В законе к гражданскому наказу должны быть предъявлены очень жесткие требования (наличие точных данных о направившем объединении, его уставных целях, четкая структура наказа), несоблюдение которых автоматически влечет его отклонение;

Следует детально и четко регламентировать все формы ответственности за нарушения в рассмотрении обращений, сочетать дисциплинарную, административную, гражданско-правовую ответственность;

Необходимо выработать четкие критерии «контрольности», единые для всех федеральных органов исполнительной власти (отдельно для законодательных органов и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, так как у них иные возможности контроля, и тематика обращений несколько иная) и закрепить их единым нормативным актом;

Следует закрепить в законе возможность федеральных контролирующих органов привлекать к ответственности должностных лиц в регионах и муниципальных образованиях в случае перманентного уклонения их от рассмотрения контрольных обращений;

Необходимо унифицировать тематические классификаторы обращений и создать единую компьютерную сеть и базу данных по обращениям граждан хотя бы только в рамках системы федеральных органов исполнительной власти;

Следует унифицировать статистико-аналитическую работу по обращениям граждан, выработать единые формы отчетов и аналитических записок, а также заставить государственные органы открыть для широкого доступа аналитические обзоры, годовые и квартальные отчеты по работе с обращениями граждан Подъячев В.К. «Модернизация института обращений граждан в органы государственной власти». С.68..

Необходимо работать над существующими проблемами путем изменения функционирования системы государственного управления.

Политическая воля лидеров государства имеется. Так, Президент РФ Д. Медведев сказал: «считаю своей важнейшей задачей дальнейшее развитие гражданских и экономических свобод, создание новых, самых широких возможностей для самореализации граждан» Медведев Д.А. Выступление на церемонии вступления в должность Президента России 7 мая 2008 года. [Электронный ресурс] //Официальный сайт Президента Российской Федерации //http://www.president.kremlin.ru/text/appears/2008/ 05/200262.shtml..

Но воплотить эти пожелания в реальность можно только тогда, когда механизмы реального участия граждан в процессе принятия политических решений станут функционировать регулярно и эффективно, когда граждане смогут постоянно пользоваться институциализированными коммуникационными каналами, одним из которых (и весьма значимым) являются обращения граждан. Всем силам, заинтересованным в модернизации государственного управления и расширении гражданского участия, следует добиваться модернизации института обращений граждан, для начала «первой», затем и «второй ступени» Подъячев В.К. «Модернизация института обращений граждан в органы государственной власти». С.75..

Институт обращения граждан должен усовершенствоваться, что бы граждане могли оказывать влияние не власть даже в условиях уменьшения роли электоральных и других публичных процедур. Необходимо искать возможности такого воздействия, возможных путей трансформации института обращений граждан и технологий его использования в новых условиях, развитие политики и государственного и муниципального управления.

Анализ работы Администрации Октябрьского района с обращениями граждан выявили ряд недостатков, которые свидетельствуют о необходимости совершенствования этой сферы деятельности, по конкретным направлениям.

Во-первых, повторные заявления и жалобы от граждан. Это такие случаи, как повторное обращение по одному и тому же вопросу, не дожидаясь исполнения данной просьбы (например, ремонт придворовой проезжей части - если в тексте письма указано, что ремонт запланирован на 2 квартал 2016 года); когда заявитель подает и посылает свое обращение в отделы, в полномочья которых не входят вопросы, связанные с данным обращением. Не достаточно проработаны должностные инструкции работников администрации, так как большинство отделов имеет переплетающие функции.

Более конструктивно должна строится работа администрации по информированию населения о работе органов местного самоуправления, недостаточно активно осуществляется взаимодействие со средствами массовой информации. Это порождает дополнительные обращения граждан в администрацию, например, в части получения разъяснений по принятым ею решениям экономического и социального характера, затрагивающих интересы населения.

Во-вторых, по сравнению с письменными обращениями, личный прием граждан администрации имеет большое количество недостатков, таких как: вследствие физического состояния многие граждане лишены возможности прийти на прием самостоятельно; личный прием граждан проводится всего несколько раз в неделю; личный прием проводится в рабочее для большей части населения время и в течение сильно ограниченного времени.

Данные обстоятельства сильно сужают круг лиц, имеющих возможность воспользоваться данной формой общения с представителями власти. Дабы устранить названные отрицательные моменты, многие органы муниципальной власти используют такие формы,переносят дни личного приема граждан на выходные дни, увеличиваются время приема после окончания рабочего дня.

Заключение

Проведенное исследование позволило сделать следующие выводы.

Обращения граждан - документ, который направлен в органы местного самоуправления или же должностному лицу в письменной (устной) форме в виде заявления, жалобы или предложения. Право на обращение граждан является важным конституционно-правовым средством выражения и защиты прав и свобод граждан.

Обращения граждан могут быть трех видов:Предложение,заявление,жалоба.

Выделены девять основных принципов функционирования института права граждан на обращения в органы местного самоуправления: принцип всеобщности, принцип свободы подачи обращений, принцип равноправия, принцип гласности, принцип подведомственности, принцип равной ответственности должностного лица, принцип законности принцип объективности рассмотрения, принцип комплексного подхода.

Эти принципы, которые лежат в основе института обращения граждан в органы местного самоуправления, направлены на обеспечение максимальной эффективной работы со всеми видами обращений граждан.

Характеристика института обращение граждан в органы местного самоуправления имеет следующие основополагающие моменты:

Право на обращения является абсолютным, неограниченным и неотчуждаемым правом гражданина.

Обращения играют важные функции, такие как: правозащитную, коммуникационную, информационную.

Также были рассмотрены общие и специфические особенности обращений.

К общим особенностям всех обращений граждан относится:

Частный интерес гражданина, последствия его обращения, в большинстве случаев, имеют публично-правовое значение и последствия.

Право граждан на обращения в государственные органы и органы местного самоуправления можно отнести к сфере государственно-правового регулирования.

Население наиболее часто обращается именно в администрацию с частными и коллективными просьбам и жалобами. Приоритетное направление деятельности администрации - работа с обращениями граждан.

Прием обращений граждан в городском округе как устных, так и письменных заявлений ведется по определенным механизмам работы, в установленные законодательством сроками и определенной форме ответа.

В работе администрации в результате анализа было выявлены как плюсы, так и минусы в работе.

Среди положительных сторон работы администрации выделяются: увеличение количества обращений, наблюдается подъем уровня доверия к муниципальной власти среди населения, однако в этом есть и отрицательный момент, чем больше обращений, следовательно, больше проблем в районе.

Среди недостатков работы администрации с обращениями граждан можно выявить следующие:

Должностные инструкции работников администрации не достаточно проработаны, так как большинство отделов имеет переплетающие функции;

Личный прием граждан в по сравнению с письменными обращениями, имеет большое количество недостатков, таких как: вследствие физического состояния многие граждане лишены возможности прийти на прием самостоятельно; личный прием граждан проводится всего несколько раз в неделю; личный прием проводится в рабочее для большей части населения время и в течение сильно ограниченного времени.

Список литературы

1.Бородин И.А. О праве граждан на обращения в защиту своих прав и свобод/И.А. Бородин// Военно-юридический журнал. - 2009. - № 8.

2.Вялова Л.М. Проблемы современной регламентации работы с обращениями граждан / Л.М. Вялова// Делопроизводство. - 1999. - № 1.

3.Головацкая М. В. К вопросу о порядке рассмотрения обращений граждан / М. В. Головацкая // Юрист. - 2007. - № 5.

4.Ермолаева А.В. Работа с обращениями граждан в органах государственной власти субъектов РФ и органах местного самоуправления (на примере Саратовской области)/ А.В. Ермолаева, М.И. Ланденок // Секретарское дело. - 2004. - № 12.