ОСОБЕННОСТИ СИСТЕМЫ РАБОТЫ С ОБРАЩЕНИЯМИ ГРАЖДАН НА МУНИЦИПАЛЬНОМ УРОВНЕ

Аннотация
В статье рассматривается функционирование системы работы с обращениями в органах государственной и муниципальной власти.Проводится анализ проблемы работы с обращениями в органах власти и возможностей повышения эффективности функционирования системы обращений. Проводится систематизация классификации обращений по двум группам – по форме и по содержанию. Анализируется предоставление нового вида обращений в электронном виде. На основе проведенного исследования предлагаются пути совершенствования системы обращения на муниципальном уровне.

FEATURES OF SYSTEM OF WORK WITH ADDRESSES OF CITIZENS AT THE MUNICIPAL LEVEL

Churilina Ekaterina Nikolaevna
Kursk state university

Abstract
In article functioning of system of work with addresses in bodies of the state and municipal authority is considered. The analysis of a problem of work with addresses in authorities and opportunities of increase of efficiency of functioning of system of addresses is carried out. Systematization of classification of addresses by two groups – in form and in content is carried out. Granting a new type of addresses in electronic form is analyzed. On the basis of the conducted research ways of improvement of system of the address at the municipal level are offered.

Для повышения эффективности работы органов власти, их подотчетности необходима обратная связь с населением, важной частью которой являются обращения граждан в органы власти. Обращения традиционно играют важную роль в процессе управления, так как с их помощью осуществляется связь с населением, контроль за деятельностью аппарата государственного и местного управления, а также реализация законных прав личности на обращение.

На сегодняшний день до сих пор остается проблема недоверия к власти и эффективности системы взаимодействия властных структур с населением. Для налаживания поступления информации в органы власти, появления доверия к ним, необходимы качественные изменения системы обращения, например, технологизация новых путей функционирования «обратной связи». Именно поэтому важной задачей является создание более сильных механизмов взаимодействия между органами местной власти и населением.

По мнению исследователей, «обратная связь» с населением может считаться успешной, если посредством имеющихся способов взаимодействия населения с чиновниками будут решены некоторые проблемы эффективности функционирования органов исполнительной власти, повышено доверие к ним .

Граждане имеют право принимать участие в деятельности местного самоуправления, взаимодействовать с муници­пальной властью, разбираться в местных вопросах, задачах деятельности муниципальной власти, что способствует решению проблем повышения качества управления муниципальными образованиями и укрепляет взаимодействие с властными органами .

От местной власти в рамках исполняемых ими управленческих функций требуется инициатива и заинтересованность в усилении «обратной связи», в том числе в работе с обращениями населения. Поэтому для эффективной работы с обращениями граждан в органах муниципального управления необходимо соблюдение следующих условий:

• создание оптимальных условий для граждан по защите их прав и свобод;
• укрепление связей с населением;
• управление и контроль за исполнением программ повышения эффективности работы власти;
• улучшение качества и расширение перечня информационных услуг, предоставляемых гражданам;
• ограничение посредничества, то есть обеспечение связи с властью напрямую.

Регулирование и упорядочивание механизмов работы с обращениями является преимущественным правом законодательных органов соответствующего уровня . Исполнительной власти могут быть делегированы полномочия по принятию подзаконных актов для того, чтобы самостоятельно определять порядок и форму обращений, если это указано в Федеральном законе «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» .

Существуют два традиционных типа классификации обращений граждан по форме: устная (обращение предоставляется заявителем в процессе личного приема руководителя муниципальной службы) и письменная (регистрация обращений проходит в порядке, установленном законодательством РФ; ответная информация в письменном виде доходит до сведения заявителя).

Также определено, что обращения граждан могут быть представлены в виде заявлений (подразумевается, что население присылает запрос о содействии в реализации их прав, свобод или законных интересов); предложений (подразумевается, что население пишет обращение, содержащие рекомендации по совершенствованию муниципальной и общественной деятельности): жалоб (предполагается обращение населения с требованием возмещения ущерба за нарушенные права, свободы или законные интересы).

Вид обращения граждан, который используется чаще всего – это, конечно же, жалоба. Целью данного вида обращения является восстановление своих законных интересов и прав. Данное обращение доносится до властей как определенный вид критики для улучшения качества предоставления муниципальных услуг.

В настоящее время появился и развивается новый вид обращения как канал «обратной связи» – электронные госуслуги. Программа дает доступ к созданным услугам, статусам и степени готовности поставленных задач . Также у гражданина есть возможность оценить качество предоставленных услуг. Эта система позволяет быстро решать проблемы с обращениями населения, использовать новейшие технологии, упрощает и сокращает сроки исполнения обращений. На местном уровне эта система нашла широкое применение, так на сайтах муниципальных образований предоставляется «обратная связь» с населением, создаются сайты и порталы по предоставлению электронных муниципальных услуг.

Оценка состояния работы с обращениями граждан в Курской области была проведена в исследовании Е.Н. Пясецкой, которое дает представление о предпочтениях и степени участия населения в различных формах взаимодействия с властью . Согласно этим исследованиям, наиболее популярны личный прием граждан и работа с обращениями, в том числе через общественные приемные, в основном – приемные депутатов различных уровней, особенно в сельской местности. Однако в последние годы все более востребованы интернет-сайты, а также общественные опросы, консультативные формы активности населения, к чему чиновники не всегда готовы ни технологически, ни профессионально. Обращения граждан по-прежнему остаются наиболее востребованной формой взаимодействия с населением.

В связи с этим считаем, что для оптимизации системы работы с обращениями граждан следует предпринять следующие меры:

1. Руководители государственных и муниципальных органов власти должны осуществлять в рамках своей деятельности комплексный анализ причин увеличения случаев обращения граждан в режиме мониторинга.
2. Необходимо усиление контроля рассмотрения письменных и устных обращений граждан и соблюдение административной дисциплины руководителями и депутатами.
3. Расширение возможностей организации выездных приемов граждан представителями всех уровней власти и видеосъемка этих процессов.
4. Регулярное освещение в СМИ актуальных тем по обращениям граждан и привлечению внимания к ним местных властей и общественности.

Таким образом, можно резюмировать, что обращения являются значимой частью осуществления народовластия. С их помощью граждане защищают свои интересы и выражают недовольства существующими проблемами. В то же время обращение является средством защиты прав граждан и формой конституционного участия в управлении государством и местной властью.http://www.consultant.ru(дата обращения 20.10.2015)

Пясецкая Е.Н., Самохвалова Т.В. Обратная связь в модели общественного участия граждан // Российская наука и образование сегодня: проблемы и перспективы. – 2015. – № 2 (5). – С. 105-107.

Пясецкая Е.Н. Развитие взаимодействия власти и населения в социосистеме города // Казанская наука. – 2014. – №10. – С.333-335.

Савоськин А.В. Допустимо ли признавать рассмотрение обращений граждан разновидностью государственных (муниципальных) услуг? //Административное и муниципальное право. – 2014. – № 6. – С. 574-579.

Телегина О.В. Функционирование механизма, обеспечивающего реализацию местных инициатив и участие населения в решении вопросов местного значения // Стратификационная модель современного общества: материалы III Орловских социологических чтений 21 октября 2011 г. / Сост. А.А. Алексеенок, Н.П. Старых. – Орел: Изд-во ОРАГС, 2011. – С. 171–173.

Официальный сайт портала государственных услуг Российской Федерации. // Электронное правительство. Госуслуги [Электронный ресурс] URL: http://www.gosuslugi.ru (дата обращения 20.10.2015)

Количество просмотров публикации: Please wait

Проблема обращений граждан заключается в дефиците доверия к власти причины этого в не эффективности и закрытости власти, причины этого то, что граждане не могут получить своевременную необходимую помощь. При этом власть сталкивается с отсутствием эффективного механизма оборотной связи, что мешает реагировать на обращение граждан.

Политический анализ Подъячева К.В. в работе «Модернизация института обращений граждан в органы государственной власти», выделяет следующие проблемы современной работы власти с обращениями граждан:

Во-первых, что среди множества разновидностей обращений наибольшее значение с точки зрения реализации коммуникационной (партиципаторной) функции имеют петиции и гражданские наказы (т.е. массовые обращения). К сожалению, именно они исчезли из Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации».

Во-вторых, видно, что правовое регулирование работы с обращениями граждан крайне эклектично и противоречиво. Принятие в 2006 г. Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» не принесло существенного изменения ситуации, поскольку основную роль в нем играют ведомственные инструкции и правила делопроизводства, которые по сути своей не предназначены для нормативного регулирования публичных институтов. Они не публикуются (так как имеют гриф «ДСП») и для граждан недоступны. Тем самым косвенным образом возникает противоречие с ч. 3 ст. 15 Конституции РФ.

В-третьих, практическая работа с обращениями технически хорошо организована только в крупных федеральных органах власти (Администрации Президента, Аппарате Правительства). В остальных федеральных и региональных (не говоря уже о местных) органах власти ощущается недокомплект штатов, скудость материально-технической базы и т.п. Однако главное препятствие видится не в техническом обеспечении, а в явных недостатках нормативно-правовой базы, в том числе в слабости и поверхностности федерального закона и устарелости правил делопроизводства Подъячев В.К. «Модернизация института обращений граждан в органы государственной власти». С.81..

При этом обращением граждан обладает «тройственной природой»: «юридического», «бюрократического», «гражданского» института.

В этой тройственной природе есть как достоинства института так и не достатка.

Главное достоинство «тройственной природы» состоит в том, что обращения, процедура рассмотрения которых прописана в законодательстве и многочисленных ведомственных инструкциях, интегрированы в саму бюрократическую систему Подъячев В.К. «Модернизация института обращений граждан в органы государственной власти». С.85..

Как указывал еще М. Вебер, бюрократическая система действует автоматически, в силу формальных правил Вебер М. Бюрократия // Классики теории государственного управления: американская школа. Хрестоматия / Сост. Д. Шафритц, А. Хайд. Пер. с англ. М., 2003. С.112..

Из этого вытекают два важных следствия: во-первых, обращение не может быть проигнорировано в силу самой природы бюрократической системы, связанной формальными рамками инструкций, а во-вторых, институт обращений в целом не может быть ликвидирован, поскольку он является древнейшим информационным каналом для власти и одним из главных средств ее самооправдания.

Второе следствие носит более фундаментальный характер: институт обращений граждан может рассматриваться как единственная форма гражданского участия, которая одновременно интегрирована в структуру публичной власти, причем так, что не может быть изъята оттуда без смертельного ущерба для этой структуры. Следовательно, через посредство обращений, возможно, влиять на принимаемые субъектами власти решения, причем используя сущностные, неотъемлемые черты бюрократии. Такие особенности бюрократии, как формализованность, субординация и автоматизм исполнения, часто считавшиеся злом, здесь могут пойти на пользу гражданскому участию Подъячев В.К. «Модернизация института обращений граждан в органы государственной власти». С.87..

Модернизация института обращений граждан должна проходить в два этапа: на первом - надлежит добиться более эффективного контроля за рассмотрением обращений, пересмотра правил делопроизводства, унификации нормативной базы; на втором - добиваться прозрачности всей системы работы с обращениями с использованием современных информационных технологий. На нынешнем этапе относительно эффективно влиять на решения властных авторов через посредство обращений граждан можно двумя путями: сочетая обращения с другими формами гражданского участия (прежде всего, массовыми акциями и гражданской экспертизой) либо организуя потоки индивидуальных обращений с одинаковыми требованиями Подъячев В.К. «Модернизация института обращений граждан в органы государственной власти». С.95..

Шаги по модернизации института:

Необходимо четко отграничить обращения от иных посланий - поздравлений, благодарностей и т.п. - и закрепить это законодательно, дабы устранить все сомнения и двусмысленности в будущем;

Чрезвычайно важно закрепить в законе как отдельные виды обращений с особой процедурой рассмотрения петиции и гражданские наказы;

Следует установить различный минимум подписей для петиций разного содержания. Так, под петициями об изменении законов должно стоять больше подписей, чем под петициями об изменении подзаконных актов;

В законе к гражданскому наказу должны быть предъявлены очень жесткие требования (наличие точных данных о направившем объединении, его уставных целях, четкая структура наказа), несоблюдение которых автоматически влечет его отклонение;

Следует детально и четко регламентировать все формы ответственности за нарушения в рассмотрении обращений, сочетать дисциплинарную, административную, гражданско-правовую ответственность;

Необходимо выработать четкие критерии «контрольности», единые для всех федеральных органов исполнительной власти (отдельно для законодательных органов и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, так как у них иные возможности контроля, и тематика обращений несколько иная) и закрепить их единым нормативным актом;

Следует закрепить в законе возможность федеральных контролирующих органов привлекать к ответственности должностных лиц в регионах и муниципальных образованиях в случае перманентного уклонения их от рассмотрения контрольных обращений;

Необходимо унифицировать тематические классификаторы обращений и создать единую компьютерную сеть и базу данных по обращениям граждан хотя бы только в рамках системы федеральных органов исполнительной власти;

Следует унифицировать статистико-аналитическую работу по обращениям граждан, выработать единые формы отчетов и аналитических записок, а также заставить государственные органы открыть для широкого доступа аналитические обзоры, годовые и квартальные отчеты по работе с обращениями граждан Подъячев В.К. «Модернизация института обращений граждан в органы государственной власти». С.68..

Необходимо работать над существующими проблемами путем изменения функционирования системы государственного управления.

Политическая воля лидеров государства имеется. Так, Президент РФ Д. Медведев сказал: «считаю своей важнейшей задачей дальнейшее развитие гражданских и экономических свобод, создание новых, самых широких возможностей для самореализации граждан» Медведев Д.А. Выступление на церемонии вступления в должность Президента России 7 мая 2008 года. [Электронный ресурс] //Официальный сайт Президента Российской Федерации //http://www.president.kremlin.ru/text/appears/2008/ 05/200262.shtml..

Но воплотить эти пожелания в реальность можно только тогда, когда механизмы реального участия граждан в процессе принятия политических решений станут функционировать регулярно и эффективно, когда граждане смогут постоянно пользоваться институциализированными коммуникационными каналами, одним из которых (и весьма значимым) являются обращения граждан. Всем силам, заинтересованным в модернизации государственного управления и расширении гражданского участия, следует добиваться модернизации института обращений граждан, для начала «первой», затем и «второй ступени» Подъячев В.К. «Модернизация института обращений граждан в органы государственной власти». С.75..

Институт обращения граждан должен усовершенствоваться, что бы граждане могли оказывать влияние не власть даже в условиях уменьшения роли электоральных и других публичных процедур. Необходимо искать возможности такого воздействия, возможных путей трансформации института обращений граждан и технологий его использования в новых условиях, развитие политики и государственного и муниципального управления.

1. Введение………………………………………………………………………...2

2. Историческое развитие института обращений граждан……………………..5

3. Историческое развитие института обращений граждан в России…………..8

4. Нормативные акты, регламентирующие вопросы по работе с обращениями граждан……………………………………………………………………………12

4.1 Нормативные акты, устанавливающие правила работы с обращениями граждан……………………………………………………………………………13

4.2 Характеристика положений о подразделениях, отвечающих за работу с обращениями граждан……………………………………………………………18

5. Организация работы с письменными обращениями граждан в администрацию…………………………………………………………………...21

6. Организация личного приема граждан в администрации…………………...24

7. Заключение……………………………………………………………………..26

8. Список литературы…………………………………………………………….28

Введение.

В соответствии федеральным законом № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» все граждане РФ имеют право направлять личные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления, а также и должностным лицам, которые в пределах своей компетенции обязаны рассмотреть эти обращения, принять по ним решения и дать мотивированный ответ в установленный срок.

Обращение – это юридический акт, т.е. действие, сознательно направленное на создание юриди­ческих последст­вий . Направ­ляя обращение в какой-либо государственный орган, гражданин вступает с ним в определённые правоотношения. Таким образом, обращением можно считать только такое послание, из смысла которого явно следует жела­ние автора побу­дить адресата (орган или должностное лицо) к каким-либо юри­дически значи­мым действиям.

Роль института обращений граждан огромна. Обращения выполняют в сущности, три важнейшие функции. Во-первых, обращения есть средство защиты прав граждан. Наряду с судебной защитой, защита административная, проявляющаяся в реакции органов исполнительной власти на обращение гражданина и принятии ими соответствующих мер, есть важнейшее средство охраны человека, его прав и свобод. Во-вторых, обращение гражданина - это форма реализации его конституционного права на участие в управлении государством, и, следовательно, одна из форм выражения народовластия. Посредством обращений гражданин может воздействовать на принятие решений органами государственной власти, внося свой вклад в выработку государственной политики в различных областях жизни. И в-третьих, обращения граждан - это средство обратной связи, выражения реакции народа, масс на решения, принимаемые государственной властью. В условиях демократического государства и общества отработанные механизмы обратной связи необходимы как воздух, притом в первую очередь самой власти.

Строгой единой классификации обращений граждан на сегодняшний день не существует. В трудах различных исследователей выделяется разное число раз­новидностей обращений, и классифицируются они по самым различным при­знакам.

Существуют две основные классификации обращений: по форме и по содер­жанию. Первая достаточно проста - обращения классифицируются в зависимо­сти от формы их подачи. Таких форм существует две: устная и письменная. Устные обращения могут подразделяться на личные, поданные при личной встрече, и телефонные, поданные по телефону. Особой формой устных обращений можно признать и обращения, поданные в ходе те­лемостов высших руководителей государства и граждан. Конечно, не всегда и не по всем вопросам целесообразно устное обращение. Тогда граждане могут подать письменное обращение. Такие жалобы обычно пересылаются по почте, телеграфу, вручаются через бюро жалоб или лично, че­рез секретариат и т.п. И письменные, и устные обращения обладают одинако­вой силой, поэтому форма обращения не имеет юридического значения.

Что касается классификации обращений по содержанию, то здесь можно выделить три основных вида: предложение, заявление, жалоба.

Предложение - вид обращения, цель которого, во-первых, обратить внимание на необходимость совершенствования работы тех или иных государственных органов, предприятий, учреждений или общественных организаций, а во-вторых, рекомендовать конкретные пути и способы решения поставленных задач.

Заявление - вид обращения, направленный на реализацию предоставленных законом субъективных прав и интересов граждан. Выражая просьбу личного или общественного характера, заявление может сигнализировать и об определенных недостатках в деятельности государственных органов, предприятий, учреждений, общественных организаций. В отличие от предложения в нем не раскрываются пути и не предполагаются способы решения поставленных задач.

Жалоба - вид обращения, в котором идет речь о нарушении субъективных прав и охраняемых законом интересов граждан. Как правило, в жалобе содержатся не только информация о нарушении субъективных прав и просьба об их восстановлении, но и критика в адрес государственных или общественных органов, предприятий, учреждений, организаций, должностных лиц и отдельных граждан, в результате необоснованных действий которых либо необоснованного отказа в совершении предусмотренных законом действий произошло, по мнению заявителя, нарушение его субъективных прав.

Таковы описанные в литературе формы обращений, направляемых гражда­нами в органы государственной власти. Однако существует ещё одна классифи­кация обращений - по субъекту (заявителю): индивидуальные и кол­лективные. Индивидуальное обращение подписывается одним лицом - заявите­лем. Коллективное - обращение двух и более граждан, а также обращение при­нятое на митинге или собрании и подписанное организаторами этого митинга и собрания. Здесь важно обратить внимание на то, что множество одинаковых индивидуальных обращений, подписанных разными гражданами по поводу од­ной проблемы есть лишь множество индивидуальных обращений. Коллектив­ным может быть признано только обращение нескольких граждан одновре­менно и совокупно.

Историческое развитие института обращений граждан. Возникновение права на обращение именно как конституционного права появилось только в эпоху конституций, но ведь так или иначе оно проявлялось и в гораздо более ранних законодательных актах.Конечно, в средние века, когда, по сути, исполнительная власть была и судебной, и законодательной, очень сложно было отделить обращение от судебного иска. Но, тем не менее и в этом направлении были достигнуты некоторые успехи.В эпоху расцвета монархических форм правления сама возможность обращения граждан к органам государственной власти и должностным лицам любого уровня была минимальной, а последствия таких обращений - ничтожны. Редко когда челобитчикам удавалось прорваться к царю и тем более – добиться положительного решения в ответ на свои просьбы. Однако, с развитием элементов демократии это право граждан получает не только фактическое, но и юридическое развитие. Не случайно родиной этого конституционного права граждан считается Великобритания, на территории которой оно было впервые закреплено юридически в виде права на петиции. Петиции являются далеко не единственной формой реализации права граждан на обращения (о чём более подробно будет сказано ниже), но одной из самых эффективных, поскольку, с точки зрения конституционного права, речь идёт об обращениях отдельных лиц или групп населения к органам верховной власти - монарху или законодательным собраниям - с ходатайством об издании законов или принятии каких-либо особых мер. В таком смысле это право было сформулировано в английском конституционном праве, как следствие традиционного права отдельных лиц и общин обращаться к королю, как источнику правосудия. При этом король со своим советом, в состав которого входили и королевские судьи разрешал эти просьбы, оформляя эти решения в виде своих указов; разрешение поставленных в петиции вопросов таким способом фактически означало соединение административного и судебного порядков производства по обращениям заинтересованных лиц.Со временем, после образования в 1213 г. Британского парламента петиции стали направляться в его нижнюю палату поскольку её составили облечённые властными полномочиями представители английских общин. Каждый представитель привозил их с собой из избирательного округа от своих выборщиков и для их разбора в составе палаты был сформирован особый комитет. Петиции, разрешение которых по существу требовало простого применения действующего закона, передавались королевским судам, а те петиции, разрешение которых не могло быть произведено в рамках действующего законодательства, а требовало его изменения или дополнения - составляли основу законодательной деятельности палаты и представлялись от её имени королю. При этом, по мнению П. Люблинского, сами общины здесь выступали в роли петиционеров. Характерным примером подобного акта является знаменитая Петиция лордов и общин королю «О свободе обсуждения вопросов в парламенте», явившаяся следствием объявления палатой общин 4 января 1649 г. себя верховной властью английского государства.В своём первоначальном виде право петиций в Великобритании не имелоюридического закрепления, а существовало в силу исторически сложившегося обычая. Особенно большую роль петиции сыграли в ходе Английской буржуазной революции 1640-60 гг. Поэтому не случайно, что в эпоху реставрации была впервые предпринята попытка ограничения данного субъективного права. Карл II издал специальный закон, которым число лиц, подающих петицию, было ограничено 10 человеками, а число подписей под ней - 20. Однако, этот Закон, никем не отменённый, фактически перестал применяться ещё во времена Георга IV.Но уже спустя 18 лет в Билле о правах 1689 г. провозглашалось неограниченное право подданных обращаться с ходатайствами к королю, причём всякое задержание и преследование за такие ходатайства признавалось незаконным. Таким образом, право петиций получило юридическое закрепление не только в виде материальной нормы, но и в виде нормы процессуальной, провозгласившей юридические гарантии первой. Вместе с тем, ограничение 1661 г., несмотря на то, что формально не было отменено, фактически не действовало.Провозглашённое в ходе английской буржуазной революции XVII века, право петиций не могло не быть воспринято законодательством Великой французской революции XVIII века. Проект Декларации прав и свобод человека и гражданина, составленный Э.-Ж. Сийесом в 1789 г. определял право петиций как «право активного гражданина обращаться к законодательному корпусу, королю, представителям администрации с ходатайствами по предметам управления и администрации». Реализация этой инициативы предполагалась в области закона и социальных учреждений. При этом, как следует из выступления того же Э.-Ж. Сийеса в Конституционном комитете, из числа «активных» граждан исключались «женщины, по крайней мере в настоящем их положении, дети, иностранцы, а также те, кто никак не участвует в государственных расходах».Естественно, что позиция аббата в данном вопросе была подвергнута М.-М.- Ж. Робеспьером и другими вождями революции жёсткой критике, в результате чего право петиций вообще не получило закрепления в окончательном тексте Декларации прав человека и гражданина от 26 августа 1789 г. Зато спустя два года, очевидно стремясь компенсировать утрату избирательных прав большим числом «пассивных» граждан Франции, законодатели в Конституции от 3 сентября 1791 г. наделили их в качестве права естественного и гражданского свободой обращаться к установленным органам власти с петициями, подписанными отдельными гражданами.В таком виде право на петиции действовало во Франции до 1848 г., покаустанавливающая его норма не получила закрепления в Конституции от 4 ноября 1848 г. Более того, в период реставрации, когда, в соответствии с положениями Хартии 1814 г., парламент был лишён права законодательной инициативы перед королем, отсутствующее полномочие парламента было, в известной степени, восполнено правом граждан на петиции.

Историческое развитие института обращений граждан в России.

В России развитие законодательства о праве граждан на обращения также насчитывает многолетнюю историю. Как известно, наиболее распространённой формой обращения заинтересованных лиц к органам государственной власти в условиях российского самодержавия была челобитная - письменное или устное обращение одного или нескольких человек (иногда целых сословий) передаваемая в собственные руки какого-либо должностного лица, вплоть до императора.Несмотря на то, что челобитные фактически имеют место практически с момента возникновения феодальных отношений на Руси, тем не менее попытка юридического регулирования порядка их подачи и рассмотрения впервые предпринимается лишь в XV веке. В Судебнике 1497 года прямо указано, что “каков жалобник к боярину приидет, и ему жалобников от себе не отсылати, а давати всемъ жалобником управа в всемъ, которымъ пригоже. А которого жалобника а непригоже управити, и то сказати великому князю, или к тому его послати, которому которые люди приказаны ведати”. Из текста прямо следует, что в Московском государстве Ивана Великого не только закреплялась возможность подачи обращений - челобитных, но и устанавливались определённый порядок их прохождения и рассмотрения и обязанность должностных лиц, было понятие распределения обращений по компетенции.В Судебнике 1550 года, в п. 7 процедура прохождения обращения регламентируется более детально, и даётся строгое предписание должностным лицам решать дело по существу, даже если это потребует вмешательства самого государя. Одновременно там устанавливается и ответственность за ложные, не соответствующие действительности жалобы и наветы - битьё кнутом и тюремное заключение.В новом Соборном Уложении, принятом уже в середине XVII века, право на обращение регламентируется более детально. Так, в главе 10 Соборного уложения 1649 г. содержится ряд статей (13-17 и др.), регламентирующих отдельные вопросы рассмотрения челобитий и ответственности недобросовестных жалобщиков. Этим же и иным частным вопросам, связанным с процедурными вопросами подачи и рассмотрения жалоб, посвящены иные статьи Уложения.Челобитные, как видно из текста нормативного акта, стали одним из источников Новоторгового устава, подписанного царём Алексеем Михайловичем 22 апреля 1667 г. И в последующие годы челобитные были важным каналом обратной связи от отдельных слоев населения к органам государственной власти страны, вплоть до высших. Немалая их роль в обеспечении деятельности государственной власти настоятельно требовала упорядочения производства по существу содержащихся в них вопросов. Неслучайно 14 июня 1763 г. Екатерина II подписывает Манифест о порядке рассмотрения жалоб и просьб на высочайшее имя.Таким образом, принципиальное значение Манифеста от 14 июня 1763 г. состоит в том, что он, во-первых, был первым актом, установившим порядок разбирательства обращений по существу. Во-вторых, он определил порядок работы с обращениями не только статс-секретарей, но всего государственного аппарата. В третьих, он впервые разделил административное и судебное производство по обращениям в государственные органы.Очередные изменения в порядок производства по обращениям в органы государственной власти были внесены разработанным М.М. Сперанским Манифестом «Об образовании Государственного совета» от 1 января 1810 г. В соответствии с этим актом в составе Государственного совета создавалось специальное подразделение, возглавляемое одним из членов Совета - Комиссия прошений, которая принимала обращения на высочайшее имя. К компетенции комиссии относились три вида обращений: жалобы, прошения наград и милостей, проекты. Нужно отметить, что примерно в то же время появилось первое отечественное научное исследование, посвящённое проблемам работы с обращениями граждан.Далее на протяжении почти целого века обращениями граждан занимались такие органы как Канцелярия Его Императорского Величества по принятию прошений, Особое Присутствие для предварительного рассмотрения всеподданнейших жалоб и Общее Собрание Сената. На уровне губерний жалобы рассматривались Вторым Департаментом Правительствующего Сената, а также Министерствами.Такой порядок подачи петиций действовал до начала революционных событий 1905-07 гг., которые многие историки считают началом конституционных преобразований России. Так или иначе, 18 февраля 1905 г. Николай II подписал Именной высочайший Указ Правительствующему Сенату, которым он «признал за благо облегчить всем Нашим верноподданным, радеющим об общей пользе и нуждах государственных, возможность непосредственно быть Нами услышанными» и возлагал на Совет Министров рассмотрение и обсуждение петиций, поступающих на Высочайшее Имя. Достоинство Указа состояло в том, что он разрушал прежнюю сословную систему подачи петиций и предоставлял это право всем без исключения подданным Российской империи. Правда, то обстоятельство, что подлежали рассмотрению обращения «по вопросам, касающимся усовершенствования государственного благоустройства и улучшения народного благосостояния» может рассматриваться как ограничение права петиций по содержанию. Однако, сам факт возможности подачи данных предложений «частными лицами и учреждениями всех видов» является знаменательным явлением, свидетельством начала в России буржуазно- демократических преобразований.После создания СССР был принят ряд новых документов, регламентировавших работу с обращениями граждан. Особо следует отметить Постановление ЦИК СССР от 14 декабря 1935 года “О положении дел с разбором жалоб трудящихся”, в котором впервые были подробно прописаны правила работы с жалобами граждан, до того определявшиеся ведомствами самостоятельно. Установленные этим документом правила действовали более 30 лет, да и потом постоянно воспроизводились в многочисленных инструкциях по делопроизводству и работе с обращениями граждан в различных министерствах и ведомствах как Союза, так и Союзных республик (а затем и Российской Федерации). Так что в значительной степени установленный тогда порядок продолжает действовать по сей день.Следует отметить также две существенных особенности института обращений граждан в советское время. Во-первых, право на обращение в течение очень длительного времени не было конституционным правом, хотя Советское государство имело богатую конституционную традицию. А во- вторых, начиная с 1922 года, советские органы государственной власти стали всё больше подменяться партийными структурами. Это очень быстро поняли граждане и, следовательно, старались обращаться прежде всего туда, так как добиться решения какого-либо вопроса через посредство партийных структур было намного проще и эффективнее, чем через государственные органы. В итоге основной поток жалоб, заявлений и т.д. направлялся прежде всего в органы Коммунистической партии, а там порядок их рассмотрения определялся уже различными внутрипартийными инструкциями. Таким образом, в регулировании работы с обращениями граждан внутрипартийные (корпоративные) акты играли едва ли не большую роль, чем нормативные акты государства.После 1935 года существенных изменений в нормативном регулировании работы с обращениями граждан длительное время не происходило. Только 33 года спустя был издан знаменитый Указ Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 г. № 2534-VII “О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан”. С 7 октября 1977 года право на обращение стало конституционным правом советских граждан,- принятая в этот день новая Конституция СССР впервые закрепила это важнейшее право (ст. 49).После принятия 12 декабря 1993 года новой, ныне действующей Конституции РФ, где право граждан на обращение было прямо закреплено в ст. 33 и косвенно (как форма реализации права на участие в управлении) в п.1 ст. 32, в истории правового регулирования института обращений наступил новый этап.

Нормативные акты, регламентирующие вопросы по работе с обращениями граждан.

Обращения граждан является важной составляющей частью делопроизводства любого государственного учреждения.

Обращения граждан в государственные и общественные органы с предложениями, заявлениями, жалобами - важное средство осуществления и охраны прав личности, укрепления связей государственного аппарата с населением, существенный источник информации, необходимой при решении текущих и перспективных вопросов государственного, хозяйственного и социально - культурного строительства. Являясь одной из форм участия граждан в управлении, обращения способствуют усилению контроля народа за деятельностью государственных и общественных органов, борьбе с волокитой, бюрократизмом и другими недостатками в их работе.

Право на обращения граждан закреплено в высшем законе РФ Конституции 1993 г. В статье 33 Конституции говорится: «Граждане Российской Федерации имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы местного самоуправления».

В отсутствие единого нормативного акта, регулирующего работу с обраще­ниями граждан на федеральном уровне, каждый субъект РФ, орган, каждое министерство и ведомство по-своему организует её. Таким образом, различные министерства и ведомства, особенно те, которым приходится работать с особенно мощными потоками обращений имеют свои внутренние ведомственные акты, регламентирую­щих работу соответствующих подразделений.

В данной части работы будет проанализированы нормативные акты по работе с об­ращениями граждан разных субъектов Российской федерации и федеральных органов (Верховный суд, управление президента, органах ФСБ и др.)

1.1. Нормативные акты, устанавливающие правила работы с обращениями граждан.

В настоящее время в стране действует множество ве­домственных подзаконных нормативно-правовых актов, регламентирующих по­рядок рассмотрения обращений граждан в тех или иных государственных ор­ганах страны. Единственным общегосу­дарственным актом, действующим в этой сфере общественных отно­шений, является безнадёжно устаревший Указ Президиума Верховно­го Совета СССР от 12 апреля 1968 г. «О порядке рассмот­ре­ния предложений, заявлений и жалоб граждан».

Письменное обращение гражданина должно быть им подписано с указанием фамилии, имени, отчества и содержать помимо изложенного существа предложения, заявления либо жалобы также данные о месте его жительства, работы или учебы. Обращение, не содержащее этих сведений, признается анонимным и рассмотрению не подлежит.

Государственные и общественные органы, предприятия, учреждения, организации, их руководители и другие должностные лица, к ведению которых не относится решение вопросов, поставленных в предложениях, заявлениях, жалобах, направляют их не позднее чем в пятидневный срок по принадлежности, извещая об этом заявителей, а при личном приеме разъясняют, куда им следует обратиться.

Заявления и жалобы разрешаются в срок до одного месяца со дня поступления в государственный, общественный орган, на предприятие, в учреждение, организацию, обязанные разрешить вопрос по существу, а не требующие дополнительного изучения и проверки - безотлагательно, но не позднее 15 дней.

В тех случаях, когда для разрешения заявления или жалобы необходимо проведение специальной проверки, истребование дополнительных материалов либо принятие других мер, сроки разрешения заявления или жалобы могут быть в порядке исключения продлены руководителем или заместителем руководителя соответствующего органа, предприятия, учреждения и организации, но не более чем на один месяц, с сообщением об этом лицу, подавшему заявление или жалобу.

Предложения граждан рассматриваются в срок до одного месяца, за исключением тех предложений, которые требуют дополнительного изучения, о чем сообщается лицу, внесшему предложение.

Но этот правой акт не учитывает нынешнее устройство Российской Федерации. Поэтому некоторые субъекты и ведомства пытаются самостоятельно регулировать этот вид деятельности.

Примером может служить закон Саратовской области от 29.07.2002 N 77-ЗСО «О порядке рассмотрения обращений граждан», принятый Саратовской областной думой .

В главе 3 рассматривается основные требования к организации и рассмотрению обращений граждан. В ней говориться о том, что обращения должны поддаваться в соответствующий орган государственной власти. Органы государственной власти области, органы местного самоуправления, их руководители и должностные лица, к ведению которых не относится решение вопросов, поставленных в жалобах, заявлениях и предложениях, направляют их не позднее чем в пятидневный срок по принадлежности, извещая об этом письменно авторов, а при личном приеме разъясняют, куда им следует обратиться. Также там даны сроки рассмотрения обращений граждан, не требующих дополнительного изучения и проверки не могут превышать 15 дней.

При необходимости проведения дополнительных проверок, выяснения вновь возникших обстоятельств, руководитель органа государственной власти области, органа местного самоуправления вправе продлить сроки рассмотрения до одного месяца.

В тех случаях, когда для разрешения жалоб, заявлений и предложений необходимо проведение специальной проверки, истребование дополнительных материалов либо принятие других мер, сроки и разрешения обращений могут быть в порядке исключения продлены руководителем или заместителем руководителя соответствующего органа государственной власти области, органа местного самоуправления сверх месячного срока, но не более чем на 15 дней, с письменным уведомлением об этом лица, подавшего жалобу или заявление.

Жалобы, заявления и предложения военнослужащих и членов их семей разрешаются в срок до 7 дней со дня их поступления в орган, обязанный разрешить вопрос по существу.

В «Порядке работы с письменными и устными обращениями граждан,
поступившими в общественную приемную мэрии г. Тольятти» от 26.03.2001 г. очень подробно рассказано о технологии работы с письменными и устными обращениями граждан. Они описаны 2 главе нормативного документа. Все делопроизводство по этому вопросу автоматизировано.

Письменные и устные обращения граждан регистрируются. В конце приемного дня с “Журнала регистрации устных обращений граждан” с помощью программного обеспечения “Общественная приемная” производится электронная регистрация обращения заявителя путем формирования электронной регистрационно-контрольной карточки устного обращения и проставления в ней соответствующих данных. Регистрация письменных обращений происходит таким же способом. Дополнительно процесс регистрации включает в себя проставление штампа, содержащего номер и дату регистрации, в правом нижнем углу первого листа каждого письменного обращения.

После рассмотрения обращений граждан проставляется резолюция. Для наложения резолюции автору дается 2 рабочих дня.

В тексте резолюции назначает исполнителя (исполнителей по вопросу), излагает мероприятия и указывает контрольный срок их исполнения. Если в резолюции обращение фигурирует несколько исполнителей, то окончательный ответ готовит исполнитель, указанный в резолюции первым, и являющийся ответственным исполнителем по вопросу.

Если в резолюции автора не проставлен контрольный срок исполнения по обращению заявителя, то контрольным сроком считается 30 календарных дней со дня регистрации обращения в общественной приемной (25 дней дается на проработку вопроса, 5 дней – на оформление окончательного ответа).

В службу исполнителя передаются карточка с резолюцией, письменное обращение заявителя и пакет прилагаемых документов ответственному за документооборот специалисту под роспись, которую он проставляет в ксерокопии оригинала карточки. Карточка письменного обращения и пакет прилагаемых документов могут передаваться неоднократно по списку исполнителей до истечения контрольного срока, указанного автором в резолюции. Каждый акт передачи карточки письменного обращения и пакета прилагаемых документов очередному исполнителю и возращения от него фиксируется в соответствующем разделе программного обеспечения “Общественная приемная”. На передачу карточки письменного обращения и пакета прилагаемых документов через общественную приемную дается не более 1 дня.

При любом варианте заявителю направляется ответ, подготовленный службой-исполнителем либо общественной приемной мэрии, за подписью руководителя службы-исполнителя, заведующего общественной приемной или мэра (его заместителя). Ответы в вышестоящие инстанции отправляются только за подписью мэра (его заместителя).

При закрытии вопроса карточка письменного обращения со всем пакетом документов и копией ответа заявителю оформляется в дело согласно номенклатуре дел и перечню нормативных архивных документов.

Завершенные дела остаются в текущем архиве дел общественной приемной для работы в течение 5 лет, а затем передаются в ведомственный архив согласно Экспертизе ценности документов.

Также как и субъекты федеральные ведомства создают свои нормативные акты, регламентирующие этот вопрос. Например такие как судебный департамент при Верховном суде РФ и в федеральных органах правительственной связи и информации.

В «Инструкции о порядке рассмотрения обращений граждан и ведения делопроизводства по ним в судебном департаменте при верховном суде Российской Федерации» от 05.06.2001 № 94 есть специальный раздел, касающийся делопроизводства.

Прием и первичная обработка обращений осуществляется централизованно отделом делопроизводства Управления делами.

Обращения граждан, поступившие почтой, передаются отделом делопроизводства в тот же день после проставления на них штампа с указанием даты поступления, передаются в отдел обращений и приема граждан.

Все поступившие обращения граждан должны быть зарегистрированы в отделе обращений и приема граждан.

На каждом обращении после окончательного решения и исполнения должна быть проставлена надпись «В дело» и личная подпись должностного лица, принявшего это решение. Повторные письма регистрируются так же, как первичные. На письме в свободном от текста месте проставляется штамп «Повторно». О повторности делается отметка в алфавитно-учетной карточке.

Законченные производством обращения хранятся в отделе обращений и приема граждан в течение 5 лет. По истечении срока хранения сдаются в центральный архив Судебного департамента.

В «Инструкции о прядке рассмотрения предложений, заявлений, жалоб и организации приема граждан в федеральных органах правительственной связи и информации» 24 апреля 2000 г. N 2205 раздел, в котором говорится о порядке работы с обращениями граждан называется порядок учета (регистрации), рассмотрения и разрешения обращений граждан.

Ведение делопроизводства по обращениям граждан осуществляется специально назначенными сотрудниками секретариатов (делопроизводственных участков) федеральных органов.

Регистрационный номер обращения указывается в штампе, который проставляется на свободном месте лицевой стороны первого листа обращения. Регистрационный номер состоит из буквенного индекса и порядкового номера обращения (например: Ан-9, А-10, К-17, Ю-1). Буквенный индекс представляет собой начальную букву фамилии заявителя, на коллективных и анонимных обращениях проставляются соответственно буквы «Кл» и «Ан».

Конверты, в которых поступили письма, хранятся в течение всего периода разрешения обращений, после чего уничтожаются.

Повторные обращения регистрируются так же, как и первичные. При этом в графе 3 журнала учета предложений, заявлений и жалоб и на свободном месте лицевой стороны первого листа обращения делается пометка «повторно» с указанием регистрационного номера предыдущего обращения. Ответы заявителям печатаются на бланках установленной формы соответствующих федеральных органов с учетом требований конспирации и регистрируются за теми же номерами, что и обращения.

Также там есть отдельные разделы касающиеся сроков рассмотрения и организации приема граждан.

Все рассмотренные мной документы основаны на Указ Президиума Верховно­го Совета СССР от 12 апреля 1968 г. «О порядке рассмот­ре­ния предложений, заявлений и жалоб граждан».

1.2. Характеристика положений о подразделениях, отвечающих за работу с обращениями граждан

Теперь несколько слов о статусе и положении в структуре вышеуказанных федеральных органов исполнительной власти их подразделений, занимающихся работой с обращениями граждан.

В Администрации Президента это Управление Президента РФ по работе с обращениями граждан (для удобства далее будем называть его Управление). Оно является автономным подразделением Администрации Президента, зани­мает отдельное здание и даже имеет собственные курьерскую службу и Экспе­диционный отдел. Нормативной основой работы Управления является Положе­ние о нём, утверждённое Указом Президента РФ от 3 апреля 1997 г. В соответ­ствии с п.4 Положения оно организует прием граждан работниками Управления в Приемной Администрации Президента Российской Федерации; организует прием граждан Руководителем Администрации Президента Российской Феде­рации и его заместителями, руководителями подразделений Администрации Президента Российской Федерации; обеспечивает централизованный учет об­ращений граждан; обеспечивает своевременное рассмотрение обращений граж­дан, а также направление их для рассмотрения в соответствующие подразделе­ния Администрации Президента Российской Федерации, в федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации; создает на основе обращений граждан информационный фонд и обеспечивает получение из него сведений для соответствующих подразделений Администрации Президента Российской Федерации; осуществляет контроль за своевременным выполнением федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации поручений по обращениям граждан; извещает граждан о результатах рассмотрения в Управлении их обращений.

Отдел по работе с обращениями граждан Аппарата Правительства РФ создан в июне 1998 г. во исполнение Указа Президента РФ “О разграничении функций между Администрацией Президента Российской Федерации и Аппаратом Пра­вительства Российской Федерации при рассмотрении обращений граждан” от 21 апреля 1998г . По статусу он почти не отличается от Управления Прези­дента, хотя и называется Отделом. Это такое же автономное подразделение, ку­рируемое непосредственно одним из заместителей Руководителя Аппарата. Правда, в отличие от Управления, у него нет своих курьерской и экспедицион­ной служб, он теснее связан с другими подразделениями Аппарата.

Так же субъекты РФ издают свои положения об отделах по работе с обращениями граждан. Примером может служить положения городов Ханты-Мансийска и Владивостока.

Отдел по работе с обращениями граждан в г. Владивостоке является структурным подразделением администрации и осуществляет работу по организации рассмотрения письменных и устных обращений граждан. Деятельность отдела по организации рассмотрения письменных и устных обращений граждан направляется и контролируется заместителем главы администрации.

Основными задачами и функциями отдела являются организация работы по рассмотрению предложений, заявлений и жалоб граждан, контроль за принятием решений по ним в нормативные сроки. Отдел организует личный прием граждан. Также он занимается регистрацией, оформлением дел и предварительным просмотром перед передачей соответствующему отделу. Изучает и анализирует вопросы, поставленные гражданами в письмах. Осуществляет контроль за своевременным и полным рассмотрением обращений граждан, направленных в структурные подразделения администрации.

Ведение делопроизводства по обращениям граждан, обеспечение хранения и своевременной передачи дел в архив, регистрация и рассылка адресатам ответов, подписанных главой администрации и его заместителями.

Отдел по работе с обращениями граждан г. Ханты-Мансийска является подразделением Организационно-контрольного управления Администрации Губернатора Ханты-Мансийского автономного округа. Осуществляет организацию деятельности государственных органов исполнительной власти автономного округа по обеспечению своевременного и качественного рассмотрения письменных, устных и коллективных обращений граждан, поручений Губернатора, Правительства автономного округа и руководителя Администрации Губернатора автономного округа. Осуществляет учет письменных, устных и коллективных обращений граждан, поступающих в адрес Губернатора, Правительства автономного округа и руководителя Администрации Губернатора автономного округа. Организует контроль за своевременным и полным рассмотрением обращений граждан, органами исполнительной власти автономного округа, при необходимости разрабатывает и представляет предложения о принятии дополнительных мер по обеспечению их рассмотрения. Готовит анализ о количестве и характере обращений граждан, поступивших в адрес Губернатора, Правительства автономного округа, и руководителя Администрации Губернатора автономного округа при необходимости готовить материал на их продление или снятие с контроля.

Начальник отдела по работе с обращениями граждан руководит деятельностью Отдела по принципу единоначалия. Осуществляет контроль за исполнением работниками Отдела своих должностных обязанностей. Согласовывает назначение на должность и освобождение от должности специалистов Отдела. Разрабатывает и утверждает должностные инструкции, распределяет поручения между работниками Отдела. Подписывает служебную документацию в пределах своей компетенции.

Организация работы с письменными обращениями граждан в администрацию.

Все поступающие в администрацию заявления и жалобы долж­ны быть приняты, учтены, зарегистрированы в день их поступления. Они могут быть поданы лично в письменном виде, устно, по почте, по телеграфу, телетайпу и т. д. Все они должны быть рассмотрены.

Прием и первичную обработку обращений осуществляют со­трудники экспедиции или сотрудники группы приема обраще­ний граждан. Проверив правильность доставки, письмо вскры­вают, при этом конверты оставляют в случаях, когда только по ним можно установить адрес отправителя или когда дата почто­вого штемпеля необходима для подтверждения времени отправ­ления и получения документа. В этом случае конверт сохраняет­ся вместе с документом и по окончании решения вопроса подшивается в дело. Ошибочно доставленная корреспонденция пересылается по назначению (с обязательным уведомлением зая­вителя).В Саратовском законодательстве присутствует норма, обязывающая органы власти и должностных лиц, к ведению кото­рых не относится решение вопросов, поставленных в жалобах, заявлени­ях и предложениях, направлять их не позднее чем в пятидневный срок по принадлежности, извещая об этом письменно авторов, а при личном приеме разъяснять, куда им следу­ет обратиться . В обращениях, полученных по факсу, проверяются как общее количество страниц, соответствие их количества указан­ному на первом листе факса, так и их читаемость. В случае не­полного получения факсимильного сообщения или плохого качества отдельных страниц об этом сообщается заявителю.

Все обращения, конверты к ним, приложения, справочные мате­риалы (в подлинниках или копиях) скрепляются во избежание утери.

Перед началом регистрации необходимо выявить, не является ли данное обращение повторным, т. е. поступившим от одного и того же лица по одному и тому же вопросу. Повторное обращение при пер­вичной обработке получает очередной регистрационный индекс, но при регистрации повторного обращения указываются номера и дата первого документа. Обо всех поступивших обращениях после регистрации док­ладывается руководителю учреждения или его заместителям. Ру­ководитель обязан определить порядок и сроки их рассмотрения, дать по каждому из них письменное указание исполнителям.

В случае, когда руководитель сразу в процессе рассмотрения обращения может решить поставленный в нем вопрос, он отража­ет свое решение в резолюции, которая является, по существу, отве­том. На основе этой резолюции на бланке учреждения составляет­ся ответное письмо заявителю. Письмо готовит должностное лицо подразделения-исполнителя, согласовав решение по данному об­ращению с начальником отдела (бюро, сектора и т. п.) по обраще­ниям граждан и начальником подразделения-исполнителя.

Результаты решения вопроса, поставленного в обращении, сообщаются заявителю.

Если для принятия решения по обращению требуются проведе­ние специальной проверки и привлечение необходимых материа­лов, сроки можно продлить, но не более чем на один месяц. О про­длении сроков рассмотрения необходимо сообщить заявителю.

Для разрешения обращений военнослужащих и членов их семей законодательством установлен более короткий срок их рас­смотрения - до 15 дней.

Все обращения граждан берутся на контроль. На всех регистра­ционных формах и на самих обращениях проставляется штамп «контроль» или знак контроля «К». Документ снимается с контроля только после того, как вынесены решения и приняты меры по раз­решению обращения.

Периодически (раз в месяц, раз в квартал) составляются аналитические обзоры или справки, в которых отражаются вопросы, по которым были поданы обращения, их количество по каждому вопросу, количество положительных и отрицательных решений. В справках указывается, сколько обращений было решено в срок, сколько с просроченным сроком исполнения и по какой причине.

Обращения граждан после их разрешения возвращаются ли­цам, ведущим делопроизводство по предложениям, заявлениям и жалобам со всеми относящимися к ним материалами. На каж­дом документе после окончательного решения и его исполнения ставятся надпись «В дело» и подпись должностного лица, приняв­шего это решение.

Обращения граждан формируются отдельно от общей пере­писки. Каждое обращение составляет в деле самостоятельную группу (обращение, копия ответа, дополнительные документы по этому вопросу, повторные обращения (если они есть)).

Внутри дела эти группы документов располагаются по фа­милиям заявителей в алфавитном порядке. Коллективные обра­щения формируются в отдельные дела.

Обложка дела оформляется в соответствии с ГОСТ 17914-72 «Обложка дел длительных сроков хранения».

Организация личного приема граждан в администрации.

Одной из важных категорий документов по организации работы с обращениями граждан являются документы, касающиеся личного приема граждан. Руководители органов власти и управления несут личную ответственность и от­читываются перед вышестоящими органами за организацию приема и рассмотрения обращений граждан.

Прежде чем проводить прием, его необходимо тщательно организовать. Обязательно устанавливаются время и место при­ема. Расписание приема вывешивается на видном месте. В нем должно быть предусмотрено и вечернее время.

Во время ведения приема руководителю помогает секретарь. Секретарь встречает посетителей, регистрирует их. Регистрация ведется в журнале приема, где записываются: дата приема, фа­милия, имя, отчество пришедшего на прием, его адрес, краткое содержание вопроса, фамилия ведущего прием.

Если еженедельно на прием приходит большое количество посетителей, то журнал можно заменить на карточки с теми же реквизитами.

Если решение вопроса не относится к компетенции организа­ции, куда посетитель пришел на прием, необходимо ему помочь в определении компетентного органа, его адреса, телефонов и т. д.

Если во время приема нельзя сразу решить вопрос, затронутый в обращении, то посетитель оформляет его в письменной форме, и это обращение идет по технологии работы с обращениями граждан, как было описано ранее.

Правильно организованная работа с обращениями граждан позволит создать условия для принятия исчерпывающих мер по восстановлению прав и законных интересов граждан, трудовых коллективов и групп населения, для устранения причин, порож­дающих массовые обращения, а также всесторонне учитывать мнения граждан при выработке управленческих решений.

Запись посетителей на прием, который про­водится специалистами в день обращения, осу­ществляется в регистратуре специалистом От­дела. При первичном обращении заявитель сообщает вопрос, по которому он хотел бы по­лучить консультацию. Сведения из докумен­тов, удостоверяющих личность заявителя (фа­милия, имя, отчество, адрес), поступают в элек­тронную базу данных и одновременно в ком­пьютер на рабочем месте специалиста, веду­щего прием, в виде электронной карточки зая­вителя. Кроме того, специалист может выз­вать на монитор и просмотреть сведения о воп­росах заявителя и результатах их рассмотре­ния, если этот гражданин ранее уже обращал­ся на (это если автоматизирована система делопроизводства). А в других случаях регистрация происходит в журнале или ведет регистрационно-контрольные карточки.

После изучения пред­ставленных посетителем документов дает не­обходимые разъяснения, знакомит его с дей­ствующими законодательными и нормативны­ми правовыми актами. Завершив прием, спе­циалист заполняет электронную карточку с подробным содержанием беседы. Эти сведения поступают в электронную базу данных, журнал или РКК.

В случае необходимости проверки фактов, изложенных посетителем, от него принимают заявление, передают его на регистрацию и толь­ко после этого специалист делает необходимый контрольный запрос или направляет ходатай­ство по данной проблеме в органы по труду и органы социальной защиты населения субъек­та Российской Федерации или по принадлеж­ности в другие органы.

Заключение.

Институтобращений граждан в России имеет богатейшую историческую традицию. Впервые он был законодательно закреплён ещё в XV веке - раньше, чем во многих других государствах. Разумеется, большую часть своей истории российское государство было авторитарным, поэтому и институт обращений носит оттенок “челобитья”- мольбы низшего к высшему “снизойти к убожеству”. В современном Российском демократическом государстве необходим принципиально иной - партнёрский - подход к регулированию вопросов, связанных с обращениями граждан. Однако тот огромный опыт работы с обращениями и нормативный и юридико-технический материал, который был накоплен в предшествующие годы может оказаться чрезвычайно полезным при формировании новой нормативно- правовой базы работы с обращениями граждан в современной демократической России.

На сегодняшний день институт обращений граждан представляет собой политический институт, который яв­ляется элементом исторически сло­жившейся структуры принятия реше­ний и определяющий, наряду с ре­ферендумом и выборами, формы контроля за реализацией принятых решений .

С принятием в 2006 году федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» был устранен ряд важных проблем, таких как законодательно закрепленные принципы работы с обращениями граждан, такие как всеоб­щность права на об­ращения, свобода подачи обращений, равноправие и равная ответс­твенность гражданина и государства, гласность разбирательства, объек­тивность, подведомственность обращений, комплексный подхо­д к рас­смотре­нию, законность всего порядка работы с обращения­ми граждан. Унифицирована система классификации, регист­рации, учёта и анализа обращений граждан. Установлено и четко регламентирована ответственность за нарушения в этой сфере. Но все же остается еще не решенные проблемы, но в этом направлении работа активизирована, поэтому в надежде скорое решение этих проблем государством.

Дальнейшая модернизация работы по обращению граждан необходима. Ведь обращения граждан – один из механизмов реализации и защиты прав личности.

Список использованной литературы.

1. «Инструкции о порядке рассмотрения обращений граждан и ведения делопроизводства по ним в судебном департаменте при верховном суде Российской Федерации» от 05.06.2001 № 94// Российская газета, 2004, № 230

2. «Инструкции о порядке рассмотрения предложений, заявлений, жалоб и организации приема граждан в федеральных органах правительственной связи и информации» 24 апреля 2000 г. N 2205// Российская газета, 2000, № 92-93

3. Положение об отделе по работе с обращениями граждан

4. Ермолаева А.В. Ланденко М. Работа с обращениями граждан в органах государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления (на примере Саратовской области)// Секретарское дело. 2004, №12, С 34 - 42

5. Жеребцова Л.А. Основы организации работы с устными обращениями граждан (на примере Минтруда российской федерации)// Делопроизводство, 2004, №1, С 49 - 52.

6. Хропанюк В.Н. Теория государства и права М., 1997, С. 450

7. Ямпольская Н.А. О субъективных правах советских граждан и их гарантиях// Вопросы советского государственного права, М., 1959 с. 61- 66

8. Маслов А.А. Работа с обращениями граждан в аппарате полномочного представителя Президента Российской Федерации в Центральном федеральном округе// Секретарское дело, 2002, №1, С. 6 - 10

9. Мосягина О.В. Работа с обращениями граждан: нормативное регулирование// Справочник секретаря и офис-менеджера, 2002, №5, С. 41 - 44

10. Алексеев С.С. Право: опыт комплексного исследования, М., 1999, с. 710

11. Сорокин В.Д. Народ управляет государством,- Ленинград, 197212. Старосцяк Е. Правовые формы административной деятельности,- Варшава,195913. Тихомиров Ю.А. Публичное право. М., 199514. Киров В.Ц. Парадоксы государственности в гражданском обществе, - М., 199215. Государство, власть, управление и право. Под ред. Н.И. Глазуновой, М., 2000

Хропанюк В.Н. Теория государства и права М., 1997, С. 318 – 319

Российская газета, 1993, № 237

Саратовские вести по понедельникам, 1996, № 1394

Городское управление, 2002, № 9, С. 78-87

Российская газета, 2004, № 230

Российская газета, 2000, № 92-93

Российская газета,1997, № 71

Российская газета, 1998, № 80

Ермолаева А.В. Ланденко М. Работа с обращениями граждан в органах государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления (на примере Саратовской области)// Секретарское дело. 2004, №12, С 39

Ермолаева А.В. Ланденко М. Работа с обращениями граждан в органах государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления (на примере Саратовской области)// Секретарское дело. 2004, №12, С 42

30 января 2014 г. 11:38

В.Ф. Янковая, зам. директора ВНИИДАД, канд. ист. наук, доц.

Порядок рассмотрения обращений граждан регулирует­ся Федеральным законом от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О по­рядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации »* (далее - Закон). Закон развивает положения ст. 33 Конституции Российской Федерации, предоставляющей гражданам право обращаться лично, а также направлять пись­менные индивидуальные и коллективные обращения в органы государственной власти и органы местного самоуправления. Также Закон определяет порядок рассмотрения обращений граждан в органах власти. Органы государственной власти и органы местного самоуправления уже давно применяют по­ложения Закона на практике, и многие органы власти имеют локальные нормативные правовые акты, определяющие по­рядок рассмотрения обращений с учетом своей ведомственной специфики и порядок ведения делопроизводства по обраще­ниям граждан.

В 2010 и 2013 г. в Закон «О порядке рассмотрения обра­щений граждан Российской Федерации» были внесены измене­ния, существенным образом изменившие ряд важных положе­ний Закона. Изменения 2010 г. были вызваны принятием Федерального закона от 27.07.2010 № 210-ФЗ «О порядке предоставления государственных и муниципальных услуг», а изменения 2013 г. были вызваны решением Конституционно­го Суда Российской Федерации. Эти изменения носят прин­ципиальный характер, меняя некоторые сложившиеся пред ставления о том, какие документы относятся к категории документов «Обращения граждан», что, в свою очередь, меня­ет некоторые сложившиеся приемы работы с этой категорией документов.

* Федеральный закон от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» (в ред. от 29.06.2010, 27.06.2010, 07.05.2013).

Рассмотрим те изменения, которые были внесены в Закон. Начнем с тех, которые были внесены в связи с принятием Фе­дерального закона от 27.07.2010 № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг ».

В связи с принятием данного Закона изменения коснулись тех статей, в которых речь идет об обращениях граждан, сделанных в электронной форме: это ст. 4 и 7.

В статье 4 изменения внесены в определение понятия «об­ращение гражданина», которое теперь может быть не только в письменной или устной форме, но и в форме электронного документа:

«обращение гражданина... - направленные в государ­ственный орган, орган местного самоуправления или долж­ностному лицу в письменной форме или в форме электрон­ного документа предложение, заявление или жалоба, а также устное обращение гражданина в государственный орган, орган местного самоуправления».

Конечно, обращение в форме электронного документа остается по форме воспроизведения письменным обращени­ем, но главное здесь - форма представления документа и способ передачи (по информационно-коммуникационным каналам).

Пункт 3 статьи 7, которая и устанавливает право граж­данина обращаться в орган государственной власти, орган местного самоуправления, к должностному лицу в электрон­ной форме, в связи с принятием Федерального закона «Об ор­ганизации предоставления государственных и муниципальных услуг» также изложен в новой редакции. Сравним первона­чальную и ныне действующую редакции данного пункта За­кона:

ФЗ № 59-ФЗ в ред. от 02.05.2006

ФЗ № 59-ФЗ в ред. от 02.07.2013

«3. Обращение, поступившее в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу по информа­ционным системам общего поль­зования, подлежит рассмотрению в порядке, установленном настоя­щим Федеральным законом»

«3. Обращение, поступившее в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу в форме электронного обращения, подлежит рассмотрению в порядке, установленном на­стоящим Федеральным законом. В обращении гражданин в обяза­тельном порядке указывает свои фамилию, имя, отчество (последнее при наличии), адрес электронной почты, если ответ должен быть направлен в форме электронного документа, и почтовый адрес, если ответ должен быть направлен в письменной форме. Гражданин вправе приложить к такому обращению необходимые документы и материалы в электронной форме либо направить указанные документы и материа­лы или их копии в письменной форме»

При этом положение Закона не содержит никаких указаний относительно придания юридической значимости обращению в электронной форме. Напомним в связи с этим положения Федерального закона от 27.07.2006 № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации», п. 4 ст. 11 которого говорит:

«В целях заключения гражданско-правовых договоров или оформления иных правоотношений, в которых участву­ют лица, обменивающиеся электронными сообщениями, обмен электронными сообщениями, каждое из которых под­писано электронной подписью или иным аналогом собствен­норучной подписи отправителя такого сообщения, в поряд­ке, установленном федеральными законами, иными нормативными правовыми актами или соглашением сторон, рассматривается как обмен документами»*.

Таким образом, обмен электронными сообщениями, кото­рые не подписаны электронной подписью или иным аналогом собственноручной подписи (кстати, законодательство Рос­сийской Федерации не объясняет, что такое «аналог собствен­норучной подписи»), нельзя рассматривать как обмен доку­ментами. Вместе с тем Закон обязывает орган власти или должностное лицо, рассмотревшее обращение в электронной форме, дать на него ответ и направить ответ в форме электрон­ного документа по адресу электронной почты, указанному в обращении, или в письменной форме по почтовому адресу, указанному в обращении (ст. 10, п. 4 Закона «О порядке рас­смотрения обращений граждан Российской Федерации»).

Из этого можно сделать только один вывод: Федеральный закон «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» обязывает органы власти, органы местного само­управления, должностных лиц (а в соответствии со ст. 2 Закон распространяется и на государственные и муниципальные учреждения, и на иные организации, на которые возложено осу­ществление публично значимых функций) работать с обраще­ниями граждан, не имеющими юридической значимости, ведь гражданин, направляя обращение в электронной форме, не имеет возможности подписать его электронной подписью.

* Федеральный закон от 27.07.2006 № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» (в ред. Федеральных законов от 27.07.2010 № 227-ФЗ, от 06.04.2011 № 65-ФЗ, от 21.07.2011 № 252-ФЗ, от 28.07.2012 № 139-ФЗ, от 05.04.2013 № 50-ФЗ, от 07.06.2013 № 112-ФЗ, от 02.07.2013 № 187-ФЗ).

Понимая это, органы власти при рассмотрении электрон­ных обращений вынуждены прибегать к различным приемам, позволяющим выйти из этой весьма непростой ситуации: они либо сообщают гражданину по электронной почте (если граж­данин не указал почтовый адрес, по которому должен быть дан ответ) о том, что обращение рассмотрено, подготовлен ответ на обращение и гражданин может получить его лично, пред­ставив документ, удостоверяющий личность, или направляют гражданину электронный образ ответа на обращение, т. е. фак­тически его копию. Получается, что в первом случае орган власти вынужден вступать с гражданином в дополнительную переписку, не предусмотренную Законом, что создает допол­нительную нагрузку на работников органов власти. Во втором случае орган власти на юридически не значимый документ дает юридически не значимый ответ. Если же гражданин в своем электронном обращении указал свой почтовый адрес, по кото­рому орган власти направляет ответ на обращение, то и в этом случае мы имеем более чем странную ситуацию, когда на не значимый в юридическом отношении документ (поскольку от­сутствует возможность идентификации лица, направившего обращение в электронной форме) орган власти направляет юридически значимый ответ (официальный документ).

Не случайно в ряде регионов органы власти, работая с электронными обращениями граждан, пытаются осущест­влять проверку лица (идентификацию лица), направившего обращение в электронной форме, через обращение к базам данных региональных управлений ФМС, МВД и др., с кото­рыми заключаются соответствующие соглашения.

Общий вывод в связи с данным положением Закона: норма Закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», дающая право гражданам обращать­ся в орган власти с обращениями в электронной форме, про­тиворечит норме Федерального закона «Об информации, информационных технологиях и о защите информации», заставляет органы власти или выходить за рамки правового поля, или вынуждает их создавать различные варианты вы­хода из этой ситуации, что приводит к дополнительной ра­боте и соответственно дополнительным временным и трудо­вым затратам.

Статья приведена с сокращением. Полный текст читайте в источнике.

право гражданин государственный власть

Методика - это алгоритм или же проще «готовый рецепт», процедура для проведения нацеленных действий.

Для определения результатов управления и оценки полученного эффекта, нужны соответствующие критерии, показатели и индикаторы.

Институт Всемирного банка разработал систему GRICS (Governance Research Indicator Country Snapshot), в соответствии с которой эффективность управляющего воздействия оценивается по шести базовым индексам: право голоса и подотчетность; политическая стабильность и отсутствия насилия; эффективность правительства; качество законодательства; верховенство закона.

Право голоса и подотчетность государственных органов - критерий, который включает показатели, позволяющие оценить обеспеченность политических прав и гражданских свобод, возможность участия граждан в выборах и контроле государственных органов, степень независимости прессы. Политическая стабильность и отсутствие выступлений против власти - критерий, по которому измеряется вероятность политических кризисов, включая дестабилизацию власти и вынужденную отставку правительства в результате применения насилия.

Эффективность правительства - критерий, который характеризует качество бюрократии и компетенцию государственных служащих, уровень их политической лояльности действующей власти, качество исполнения государственных функций и предоставляемых государственных услуг.

Верховенство закона - критерий оценки уровня доверия граждан к законам, оценки обществом эффективности и предсказуемости действующих законодательной и правоприменительной систем.

Согласно данным опросов аналитического центра «Левада-Центр» за 2007 - 2014 гг., абсолютное большинство граждан не только придерживаются установки на ожидание опеки и заботы со стороны государства, но и признают существование такой установки . И лишь небольшая часть граждан проявляет активный интерес и активную позицию к серьезным общественным проблемам. При этом уровень доверия граждан к представителям власти вроде бы нельзя назвать высоким, учитывая, что наибольший процент опрошенных не до конца определились в своих ощущениях.

Опрос общественного мнения не всегда позволяет определить глубинные установки граждан по отношению к власти, с которой представители общества непосредственно или опосредованно взаимодействуют. Повсеместно проводимые социологические опросы не всегда объективно отражают реальные потребности и мнения граждан по причине того, что в некоторых случаях присутствует фактор искусственности и неестественности проблемы, заявленной при опросе, а также искусственности самой ситуации опроса. Это связано с тем, что респонденты иногда не имеют четкого мнения по интересующему исследователей вопросу или не имеют к проблеме никакого отношения, а сама проблема порой пристрастно структурируется в ходе составления вопросов анкеты и вариантов ответов на них .

В целях реализации права на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления создана трехуровневая система обеспечения права граждан на обращения, обеспечивающая функционирования государственных органов федерального и регионального уровней, органов местного самоуправления в едином информационном пространстве и по единым существующим методикам. Существует трехуровневая система приемных Президента Российской Федерации.

Обеспечение объективного и своевременного рассмотрения обращений позволит оперативно выявлять и пресекать проявления различных проблем на органах государственной власти, а также принимать меры по устранению ее последствий.

Первый уровень - Приемная Президента Российской Федерации по приему граждан в Москве и приемные Президента Российской Федерации в центрах федеральных округов.

Второй уровень - приемные Президента Российской Федерации в административных центрах субъектов Российской Федерации

Третий уровень - терминалы «электронной приемной Президента Российской Федерации», главной целью которой является реализации права граждан на обращение в органы местного самоуправления с населением свыше 70 тысяч жителей.

Стоить отметить, что систему приемных Президента Российской Федерации дополняет мобильная приемная, которая осуществляет выезды в субъекты Российской Федерации и муниципальные образования для рассмотрения обращений заявителей с их прямым участием в местах их пребывания или проживания с использованием переносных и передвижных комплексов, обеспечивающих полную связь и передачу данных в любой точке страны. В настоящих методических рекомендациях рассматривается последовательность процедур при работе с Обращениями в федеральном органе исполнительной власти, учитывающий специальный порядок при рассмотрении обращений. Методические рекомендации определяют дальнейшее совершенствование работы с обращениями граждан в государственные органы власти в целях:

совершенствования деятельности по обеспечению достижения показателей социально-экономического развития Российской Федерации, определенных Президентом Российской Федерации: в отдельных сферах государственной политики, в субъектах РФ и муниципальных образованиях

оценка эффективности деятельности: федеральных органов исполнительной власти в соответствующих сферах государственного управления и исполнительных органов государственной власти и органов местного самоуправления в соответствующих субъектах и муниципальных образованиях

В данной работе проводится мониторинг обращений граждан в государственные органы власти. Это систематическое наблюдение, сбор, накопление, обработка и анализ информации о состоянии объектов, явлений, реализации полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов жизнеобеспечения населения и отдельных переданных государственных полномочий с целью их оценки, прогноза, выявления и системного анализа происходящих изменений, предупреждения нежелательных тенденций развития, а также очагов социальной напряженности.

Качественные методы (этнографические, исторические исследования как методы качественного анализа локальных микросоциумов, метод исследования случая, биографический метод, метод нарратива (повествования)). При использовании качественных методов между этапом получения первичных данных и этапом содержательного анализа отсутствует звено формализованных математических операций. Это широко известные и применяемые методы статистической обработки данных.

Хорошо зарекомендовало себя как форма работы с населением проведение ежегодных отчетов органов государственной власти проделанных работ перед гражданами и жителями. Рабочие группы доводят информацию о проделанной работе до населения. Осуществляется постоянный контроль решений по реализации предложений, высказанных населением РФ в ходе обсуждения отчета органов исполнительной власти о работе. С учетом обобщенного мнения населения принимаются управленческие решения и программы социально-экономического развития в целом. Критерии систематизации основываются на положениях нормативно-правовых актов.

На сегодняшний день основная работа по анализу обращений и подготовке ответов проводится опытными сотрудниками профильных отделов, обрабатывающих обращения граждан.

Для своевременного и качественного рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан в органы государственной власти используются различные формы и методы работы с населением. Ежемесячно на заседаниях, аппаратных совещаниях заслушивается анализ работы с обращениями граждан за истекший месяц.

Проверенная информация по обращениям граждан предоставляется в виде гистограммы и сводной таблицы с указанием количества обращений в процентах каждой из рубрик. Информационное обеспечение играет немаловажную роль в регистрации обращений любого вида.

Для выполнения аналитической обработки обращений граждан существует единое информационное хранилище, как vip.net, АдмСЭД, электронное правительство. С технологической точки зрения эта процедура не представляет особых сложностей. Для каждого вида обращений существуют решения, которые позволяют решить любую задачу.

Все становится проще с инновацией в сфере информационных технологий, существует множество программ, которые не только упрощают работу, но и повышают качество и оперативность проверки обращений.