Для органов власти обращения граждан – это один из важнейших источников информации, необходимой для решения вопросов государственного управления. В 2010 и 2013 г. в Закон «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» были внесены изменения, существенным образом изменившие ряд его важных положений. Чем были вызваны эти изменения и каких вопросов они касаются?

Обращения граждан - это важное средство осуществления и охраны прав личности, укрепления связи органов власти с населением, это одна из форм участия граждан в управлении делами государства и общества. Для органов власти обращения граждан - это один из важнейших ис­точников информации, необходимой для решения вопросов государствен­ного управления .

В.Ф. Янковая,

зам. директора ВНИИДАД,

канд. ист. наук, доц.

Порядок рассмотрения обращений граждан регулирует­ся Федеральным законом от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О по­рядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации »* (далее - Закон). Закон развивает положения ст. 33 Конституции Российской Федерации, предоставляющей гражданам право обращаться лично, а также направлять пись­менные индивидуальные и коллективные обращения в органы государственной власти и органы местного самоуправления. Также Закон определяет порядок рассмотрения обращений граждан в органах власти. Органы государственной власти и органы местного самоуправления уже давно применяют по­ложения Закона на практике, и многие органы власти имеют локальные нормативные правовые акты, определяющие по­рядок рассмотрения обращений с учетом своей ведомственной специфики и порядок ведения делопроизводства по обраще­ниям граждан.

В 2010 и 2013 г. в Закон «О порядке рассмотрения обра­щений граждан Российской Федерации» были внесены измене­ния, существенным образом изменившие ряд важных положе­ний Закона. Изменения 2010 г. были вызваны принятием Федерального закона от 27.07.2010 № 210-ФЗ «О порядке предоставления государственных и муниципальных услуг», а изменения 2013 г. были вызваны решением Конституционно­го Суда Российской Федерации. Эти изменения носят прин­ципиальный характер, меняя некоторые сложившиеся пред ставления о том, какие документы относятся к категории документов «Обращения граждан», что, в свою очередь, меня­ет некоторые сложившиеся приемы работы с этой категорией документов.

* Федеральный закон от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» (в ред. от 29.06.2010, 27.06.2010, 07.05.2013, © В.Ф. Янковая, 2013 02.07.2013).

Основные положения Закона

Закон устанавливает виды письменных обращений граждан, это: предложение, заявление, жалоба. Закон «О порядке рас­смотрения обращений граждан Российской Федерации» опре­деляет виды обращений следующим образом (ст. 4):

«предложение - рекомендация гражданина по совер­шенствованию законов и иных нормативных правовых актов, деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, развитию общественных отношений, улуч­шению социально-экономической и иных сфер деятельности государства и общества;

заявление - просьба гражданина о содействии в реали­зации его конституционных прав и свобод или конститу­ционных прав и свобод других лиц, либо сообщение о на­рушении законов и иных нормативных правовых актов, недостатках в работе государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц, либо критика деятельности указанных органов и должностных лиц;

жалоба - просьба гражданина о восстановлении или защите его нарушенных прав, свобод или законных инте­ресов либо прав, свобод или законных интересов других лиц».

Закон устанавливает порядок рассмотрения обращений граждан государственными органами, органами местного само­управления и должностными лицами, ряд положений Закона имеет непосредственное отношение к ведению делопроизвод­ства по обращениям граждан.

Во-первых, Законом установлены требования к письмен­ному обращению. Обращение должно содержать (ст. 7, п. 1):

наименование государственного органа или органа местного самоуправления, в которые направляется письменное обращение, либо фамилию, имя, отчество соответствующего должностного лица, либо долж­ность соответствующего лица;

фамилию, имя, отчество (последнее - при наличии);

почтовый адрес, по которому должны быть направ­лены ответ, уведомление о переадресации обраще­ния;

суть предложения, заявления или жалобы;

личную подпись;

дату.

Во-вторых, Закон дает право гражданам направлять об­ращения в государственный орган власти, орган местного само­управления, должностному лицу в форме электронного доку­мента (ст. 7, п. 3), который подлежит рассмотрению в том же порядке, что и письменное обращение. Гражданин в своем электронном обращении должен указать фамилию, имя, отче­ство (последнее - при наличии), адрес электронной почты, если ответ должен быть направлен в форме электронного докумен­та, и почтовый адрес, если ответ должен быть направлен в письменной форме.

В-третьих, Закон устанавливает ряд норм в отношении сроков рассмотрения обращений граждан, в частности:

письменное обращение подлежит обязательной ре­гистрации в течение трех дней с момента поступления в государственный орган, орган местного самоуправ­ления или должностному лицу (ст. 8, п. 2);

письменное обращение, содержащее вопросы, реше­ние которых не входит в компетенцию данных госу­дарственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица, направляется в течение семи дней со дня регистрации в соответствующий орган или соответствующему должностному лицу, в компе­тенцию которых входит решение поставленных в обращении вопросов (ст. 8, п. 3);

если решение поставленных в письменном обращении вопросов относится к компетенции нескольких госу­дарственных органов, органов местного самоуправ­ления или должностных лиц, копия обращения в течение семи дней со дня регистрации направляется в соответствующие государственные органы, органы местного самоуправления или соответствующим должностным лицам (ст. 8, п. 4);

письменное обращение, поступившее в государствен­ный орган, орган местного самоуправления или долж­ностному лицу в соответствии с их компетенцией, рассматривается в течение 30 дней со дня регистрации письменного обращения; в исключительных случаях, а также в случае направления запроса <...> руково­дитель государственного органа или органа местного самоуправления, должностное лицо либо уполномо­ченное на то лицо вправе продлить срок рассмотрения обращения не более чем на 30 дней, уведомив о прод­лении срока его рассмотрения гражданина, направив­шего обращение (ст. 12).

Законом установлено также, в каких случаях ответ на об­ращение не дается, а в каких случаях руководитель государ­ственного органа или органа местного самоуправления, долж­ностное лицо вправе принять решение о безосновательности очередного обращения и прекращении переписки с граждани­ном по данному вопросу.

В частности, если в обращении гражданина не указаны фамилия гражданина, направившего обращение, или почто­вый адрес, по которому должен быть направлен ответ, ответ на обращение не дается (ст. 11, п. 1).

Изменения в Законе «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»

Итак, рассмотрим те изменения, которые были внесены в Закон. Начнем с тех, которые были внесены в связи с принятием Фе­дерального закона от 27.07.2010 № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг ».

В связи с принятием данного Закона изменения коснулись тех статей, в которых речь идет об обращениях граждан, сделанных в электронной форме: это ст. 4 и 7.

В статье 4 изменения внесены в определение понятия «об­ращение гражданина», которое теперь может быть не только в письменной или устной форме, но и в форме электронного документа:

«обращение гражданина... - направленные в государ­ственный орган, орган местного самоуправления или долж­ностному лицу в письменной форме или в форме электрон­ного документа предложение, заявление или жалоба, а также устное обращение гражданина в государственный орган, орган местного самоуправления».

Конечно, обращение в форме электронного документа остается по форме воспроизведения письменным обращени­ем, но главное здесь - форма представления документа и способ передачи (по информационно-коммуникационным каналам).

Пункт 3 статьи 7, которая и устанавливает право граж­данина обращаться в орган государственной власти, орган местного самоуправления, к должностному лицу в электрон­ной форме, в связи с принятием Федерального закона «Об ор­ганизации предоставления государственных и муниципальных услуг» также изложен в новой редакции. Сравним первона­чальную и ныне действующую редакции данного пункта За­кона:

ФЗ № 59-ФЗ в ред. от 02.05.2006

ФЗ № 59-ФЗ в ред. от 02.07.2013

«3. Обращение, поступившее в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу по информа­ционным системам общего поль­зования, подлежит рассмотрению в порядке, установленном настоя­щим Федеральным законом»

«3. Обращение, поступившее в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу в форме электронного обращения, подлежит рассмотрению в порядке, установленном на­стоящим Федеральным законом. В обращении гражданин в обяза­тельном порядке указывает свои фамилию, имя, отчество (последнее при наличии), адрес электронной почты, если ответ должен быть направлен в форме электронного документа, и почтовый адрес, если ответ должен быть направлен в письменной форме. Гражданин вправе приложить к такому обращению необходимые документы и материалы в электронной форме либо направить указанные документы и материа­лы или их копии в письменной форме»

При этом положение Закона не содержит никаких указаний относительно придания юридической значимости обращению в электронной форме. Напомним в связи с этим положения Федерального закона от 27.07.2006 № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации», п. 4 ст. 11 которого говорит:

«В целях заключения гражданско-правовых договоров или оформления иных правоотношений, в которых участву­ют лица, обменивающиеся электронными сообщениями, обмен электронными сообщениями, каждое из которых под­писано электронной подписью или иным аналогом собствен­норучной подписи отправителя такого сообщения, в поряд­ке, установленном федеральными законами, иными нормативными правовыми актами или соглашением сторон, рассматривается как обмен документами»*.

Таким образом, обмен электронными сообщениями, кото­рые не подписаны электронной подписью или иным аналогом собственноручной подписи (кстати, законодательство Рос­сийской Федерации не объясняет, что такое «аналог собствен­норучной подписи»), нельзя рассматривать как обмен доку­ментами. Вместе с тем Закон обязывает орган власти или должностное лицо, рассмотревшее обращение в электронной форме, дать на него ответ и направить ответ в форме электрон­ного документа по адресу электронной почты, указанному в обращении, или в письменной форме по почтовому адресу, указанному в обращении (ст. 10, п. 4 Закона «О порядке рас­смотрения обращений граждан Российской Федерации»).

Из этого можно сделать только один вывод: Федеральный закон «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» обязывает органы власти, органы местного само­управления, должностных лиц (а в соответствии со ст. 2 Закон распространяется и на государственные и муниципальные учреждения, и на иные организации, на которые возложено осу­ществление публично значимых функций) работать с обраще­ниями граждан, не имеющими юридической значимости, ведь гражданин, направляя обращение в электронной форме, не имеет возможности подписать его электронной подписью.

* Федеральный закон от 27.07.2006 № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» (в ред. Федеральных законов от 27.07.2010 № 227-ФЗ, от 06.04.2011 № 65-ФЗ, от 21.07.2011 № 252-ФЗ, от 28.07.2012 № 139-ФЗ, от 05.04.2013 № 50-ФЗ, от 07.06.2013 № 112-ФЗ, от 02.07.2013 № 187-ФЗ).

Понимая это, органы власти при рассмотрении электрон­ных обращений вынуждены прибегать к различным приемам, позволяющим выйти из этой весьма непростой ситуации: они либо сообщают гражданину по электронной почте (если граж­данин не указал почтовый адрес, по которому должен быть дан ответ) о том, что обращение рассмотрено, подготовлен ответ на обращение и гражданин может получить его лично, пред­ставив документ, удостоверяющий личность, или направляют гражданину электронный образ ответа на обращение, т. е. фак­тически его копию. Получается, что в первом случае орган власти вынужден вступать с гражданином в дополнительную переписку, не предусмотренную Законом, что создает допол­нительную нагрузку на работников органов власти. Во втором случае орган власти на юридически не значимый документ дает юридически не значимый ответ. Если же гражданин в своем электронном обращении указал свой почтовый адрес, по кото­рому орган власти направляет ответ на обращение, то и в этом случае мы имеем более чем странную ситуацию, когда на не значимый в юридическом отношении документ (поскольку от­сутствует возможность идентификации лица, направившего обращение в электронной форме) орган власти направляет юридически значимый ответ (официальный документ).

Не случайно в ряде регионов органы власти, работая с электронными обращениями граждан, пытаются осущест­влять проверку лица (идентификацию лица), направившего обращение в электронной форме, через обращение к базам данных региональных управлений ФМС, МВД и др., с кото­рыми заключаются соответствующие соглашения.

Общий вывод в связи с данным положением Закона: норма Закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», дающая право гражданам обращать­ся в орган власти с обращениями в электронной форме, про­тиворечит норме Федерального закона «Об информации, информационных технологиях и о защите информации», заставляет органы власти или выходить за рамки правового поля, или вынуждает их создавать различные варианты вы­хода из этой ситуации, что приводит к дополнительной ра­боте и соответственно дополнительным временным и трудо­вым затратам.

Серьезные изменения в Закон «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» были внесены в связи с постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 18.07.2012 № 19-П*.

Поводом для рассмотрения положений Закона в Консти­туционном Суде стало обращение Законодательного Собрания Ростовской области, которое оспорило ряд положений Закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», а именно то, что Закон не распространяет на юридические лица право направлять индивидуальные и кол­лективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления и не предусматривает гарантии прав граждан при их обращении к государственным и муниципаль­ным предприятиям и учреждениям. При рассмотрении данно­го вопроса Конституционным Судом ряд положений Закона были признаны неконституционными, в связи с чем и были внесены изменения в Закон.

Рассмотрим эти изменения.

Статья 1 Закона, определяющая сферу его действия, в свя­зи с решением Конституционного Суда дополнена пунктом 4, уточняющим и расширяющим сферу его действия. Приведем эту статью Закона в действующей редакции полностью:

«Статья 1. Сфера применения настоящего Федерально­го закона

1. Настоящим Федеральным законом регулируются пра­воотношения, связанные с реализацией гражданином Рос­сийской Федерации (далее также - гражданин) закрепленно­го за ним Конституцией Российской Федерации права на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления, а также устанавливается порядок рассмот­рения обращений граждан государственными органами, ор­ганами местного самоуправления и должностными лицами.

2. Установленный настоящим Федеральным законом порядок рассмотрения обращений граждан распространяет­ся на все обращения граждан, за исключением обращений, которые подлежат рассмотрению в порядке, установленном федеральными конституционными законами и иными феде­ральными законами.

3. Установленный настоящим Федеральным законом порядок рассмотрения обращений граждан распространяет­ся на правоотношения, связанные с рассмотрением обраще­ний иностранных граждан и лиц без гражданства, за исклю­чением случаев, установленных международным договором Российской Федерации или федеральным законом.

* Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 18.07.2012 № 19-П «По делу о проверке конституционности части 1 статьи 1, части 1 статьи 2 и статьи 3 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» в связи с запросом Законодательного Собра­ния Ростовской области».

4. Установленный настоящим Федеральным законом порядок рассмотрения обращений граждан государственны­ми органами, органами местного самоуправления и долж­ностными лицами распространяется на правоотношения, связанные с рассмотрением указанными органами, долж­ностными лицами обращений объединений граждан, в том числе юридических лиц, а также на правоотношения, свя­занные с рассмотрением обращений граждан, объединений граждан, в том числе юридических лиц, осуществляющими публично значимые функции, государственными и муници­пальными учреждениями, иными организациями и их долж­ностными лицами».

То, что в сферу действия Закона наряду с органами госу­дарственной власти, органами местного самоуправления, долж­ностными лицами попали также осуществляющие публично значимые функции государственные и муниципальные учреж­дения, иные организации и их должностные лица, комментария не требует. Это дополнение сняло вопросы, возникавшие ранее в связи с ограничением сферы действия Закона только органа­ми власти и должностными лицами*.

Но положение действующей редакции Закона, согласно которому Законом устанавливается порядок рассмотрения не только обращений граждан, но и обращений объединений граж­дан, в т. ч. юридических лиц, вызывает на практике множество вопросов, главный из которых связан с тем, какие обращения юридических лиц следует относить к категории обращений граждан, а какие - нет. Вопрос вовсе не праздный, учитывая, что для обращений граждан установлены особые сроки на регистрацию обращения, его рассмотрение, переадресацию и др.

Если относиться к вновь введенной норме формально, то все обращения юридических лиц следует относить к категории обращений граждан, но в этом случае у нас вся переписка ор­гана власти превращается в переписку с гражданами и юриди­ческими лицами как объединениями граждан. Естественные вопросы, которые возникают в связи с этим: зачем тогда нужен Закон «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»? Почему тогда не работать с этой категорией до­кументов по общим правилам делопроизводства? В чем в этом случае смысл установления особых сроков рассмотрения этой категории документов?

* Должностное лицо - лицо, постоянно, временно или по специальному полно­мочию осуществляющее функции представителя власти либо выполняющее ор­ганизационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственном органе или органе местного самоуправления (Федеральный закон от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Рос­сийской Федерации» в ред. от 29.06.2010, 27.07.2010, 07.05.2013, 02.07.2013, ст. 4).

Если подходить к этой ситуации неформально, то следует вспомнить, что Закон «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» относит к обращениям граж­дан три вида документов - заявление, предложение, жалоба. Следовательно, можно попытаться использовать содержатель­ный критерий и относить к обращениям граждан только те письма юридических лиц, которые являются по своей сути:

• предложениями (содержат рекомендации по совер­шенствованию законов и иных нормативных право­вых актов, деятельности государственных органов и органов местного самоуправления и т. п.);
• заявлениями (содержат просьбы о содействии в реа­лизации конституционных прав и свобод либо со­общение о нарушении законов и иных нормативных правовых актов и др.);
• жалобами (содержат просьбы о восстановлении или защите нарушенных прав, свобод или законных ин­тересов).

Но если в отношении предложений и жалоб этот критерий в принципе применим, то в отношении заявлений все не так просто. Дело в том, что к документам, имеющим название «за­явление», относится огромное множество документов, состав­ляемых в самых разных ситуациях.

Например, при реализации государственных и муници­пальных услуг, предоставляемых как физическим, так и юри­дическим лицам, инициирующим документом очень часто выступает именно заявление.

На практике применяется множество разновидностей за­явлений, и не существует критерия, который позволил бы от­делить заявления, которые должны рассматриваться по Закону «О порядке обращений граждан Российской Федерации», от многих других разновидностей заявлений, в частности, от тех, которые во многих случаях инициируют предоставление госу­дарственных и муниципальных услуг и соответственно должны рассматриваться в соответствии с другими нормативными до­кументами.

Очевидно, что найти легкое решение в этой ситуации не просто, хотя для тех, кто занимается ведением делопроизвод­ства, крайне важно иметь четкие критерии отнесения докумен­тов к категории обращений граждан, и это в первую очередь касается заявлений граждан, причем не только физических, но и юридических лиц.

Право граждан на обращение в государственные органы в Конституции Российской Федерации стоит в одном ряду с правами на свободу слова, собраний и объединений, что, безусловно, свидетельствует о значимости данного института в правовом государстве и демократическом обществе.

Обращение в органы внутренних дел Российской Федерации является одним из способов защиты прав и законных интересов граждан. Своевременное и качественное рассмотрение поступивших жалоб позволяет не только выявить нарушение законодательства, но и предупредить и пресечь противоправные действия, восстановить нарушенные права заинтересованных лиц, а также способствует формированию благоприятного общественного мнения о деятельности МВД России.

Правоотношения, связанные с реализацией гражданами конституционного права на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления, регулируются принятым в 2006 году Федеральным законом № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации».

В целях его единообразного применения в свое время применялся приказ МВД России № 750. С апреля 2012 года действовал Административный регламент системы МВД России по предоставлению государственной услуги по осуществлению приема граждан, обеспечению своевременного и в полном объеме рассмотрения устных и письменных обращений граждан, принятию по ним решений и направлению ответов в установленный законодательством Российской Федерации срок, утвержденный приказом МВД России от 12 декабря 2011 г. № 1221. Его издание было вызвано необходимостью выполнения требований Федерального закона № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» и постановления Правительства Российской Федерации № 373, которое содержало четкое указание на то, что данный вид деятельности является государственной услугой, что вызвало обширную дискуссию среди коллег в органах государственной власти.

Однако уже в конце 2012 года по инициативе Администрации Президента Российской Федерации данное решение было пересмотрено. Поручением Правительства Российской Федерации федеральным органам исполнительной власти было предписано отменить административные регламенты и в работе с обращениями руководствоваться напрямую Федеральным законом (№ 59-ФЗ).

С целью единообразного применения его положений подготовлена Инструкция об организации рассмотрения обращений граждан в системе Министерства внутренних дел Российской Федерации, утвержденная приказом МВД России от 12 сентября 2013 г. № 707. Данный нормативный правовой акт прошел длительный и тернистый путь в Министерстве юстиции Российской Федерации от признания за МВД России права на его издание и необходимость государственной регистрации до острой полемики при согласовании отдельных процедурных моментов работы с обращениями.

Несмотря на сопутствующие трудности, приказ зарегистрирован Минюстом России 31 декабря 2013 года и вступил в силу 27 января 2014 года.

При подготовке Инструкции:

• исключены все положения, касающиеся государственной услуги;
• учтены последние изменения Федерального закона № 59-ФЗ (распространение его на правоотношения, связанные с рассмотрением обращений объединений граждан, в том числе юридических лиц; замена термина «многократные обращения» на «неоднократные).

Результатом обобщения правоприменительной практики ранее действовавших нормативных правовых актов, а также опыта осуществления данных полномочий иными ведомствами стал ряд новых положений, включенных в Инструкцию. Так, в соответствии с пунктом 89 Инструкции сроки рассмотрения обращений, поступивших в МВД России и направленных для рассмотрения по существу в подразделения центрального аппарата Министерства и территориальные органы, исчисляются с даты регистрации в ДДО МВД России или вообще первого подразделения системы МВД России.

При этом необходимо учитывать, что согласно пункту 76.3 Инструкции о направлении его обращения для рассмотрения в соответствии с компетенцией в подчиненный территориальный орган на районном уровне либо его самостоятельное подразделение заявитель не уведомляется.

Что касается самих территориальных органов, то в результате проверок деятельности территориальных органов МВД России выявлен ряд недостатков при работе с обращениями, характерных для большинства подразделений. В частности, неправильно квалифицируются виды обращений (предложения, заявления и жалобы), что приводит к некачественному анализу и искажению статистической отчетности. Классифицировать обращения по видам должны сотрудники подразделений делопроизводства и режима, исходя из сути обращения, независимо от того, как их назовет заявитель.

Предложения – это направленные гражданами рекомендации и советы с целью совершенствования законодательства, оптимизации деятельности органов внутренних дел, а также различного рода преобразованиях в обществе. Их классификация обычно трудностей не вызывает.

Заявления - содержат просьбу гражданина о содействии в реализации его прав и свобод или прав и свобод других лиц, не содержащие обвинений, претензий, нареканий в адрес каких-либо должностных лиц в связи с отказом в чем-либо. Автор высказывает просьбу выдать какой-либо документ, принять какое-либо решение в отношении него или иного конкретного лица, не обжалуя при этом действия или бездействие наших сотрудников. Права гражданина при этом не нарушены.

К числу заявлений можно отнести не связанную с решениями, принятыми в отношении самого заявителя или иного конкретного лица информацию о недостатках в работе государственных органов либо критику их деятельности.

Жалоба – это стремление гражданина обеспечить защиту своих прав, свобод, законных интересов, либо восстановить уже нарушенные права. Жалоба всегда содержит претензии, обвинение, нарекания в адрес должностного лица в нарушении прав заявителя: гражданин обращался, но ему в чем-то отказали, что-то не предоставили, противодействовали реализации его права.

Например, много вопросов возникает в связи с поступлением жалоб на действия (бездействие) сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации при рассмотрении сообщений (заявлений) о преступлении, ранее зарегистрированных в КУСП (Книга учета сообщений о происшествиях). Формально такие жалобы содержат сведения о преступлении либо об административном правонарушении, однако они подлежат рассмотрению в соответствии с 59-м Федеральным законом. Тематика более половины обращений определяется как «иные вопросы», несмотря на то, что в классификаторе максимально конкретно отражено большинство направлений деятельности органов внутренних дел.

Одним из ярких показателей доверия общества к государству является активность граждан, их готовность и стремление к защите своих прав. При этом твердо можно сказать, что рейтинг МВД России очень высок. Ежегодно в органы внутренних дел поступает более 2-х миллионов обращений, а в истекшем году зарегистрировано более 3-х миллионов (3 000 442 обращения).

Тематический анализ свидетельствует о преобладании обращений, затрагивающих вопросы организации дорожного движения и обеспечения безопасности дорожного движении (число которых составило 418 223), недостатков в работе подразделений ГИБДД (294 995), борьбы с преступными проявлениями в сфере экономики (197 700), против общественного порядка и общественной безопасности (174 339), против личности (166 140), недостатков в работе следственных подразделений (62 466).

Наибольший рост наблюдается в МВД по Республике Мордовия на 85,7 % (с 9 939 до 18 460), в МВД по Республике Ингушетия на 69,5 % (с 3 036 до 5 147), в УМВД России по Калужской области на 60,9 % (с 10 754 до 17 309), в УМВД России по Рязанской области на 45,4 % (с 12 334 до 17 932), в УТ МВД России по ПФО на 44,7 % (с 2 187 до 3 166), в УМВД России по Костромской области на 44,1 % (с 7 443 до 10 727).

Из расчета на 100 тысяч населения наибольшее количество обращений зарегистрировано в УМВД России по г. Севастополю – 4 244, УМВД России по Оренбургской области – 3 319, МВД по Республике Крым – 2 923, МВД по Республике Коми – 2 681, УМВД России по Ивановской области – 2 550, ГУ МВД России по Воронежской области – 2 531, при среднероссийском значении данного показателя – 1 910.

Однако следует понимать, что немалую долю из их числа составляют повторные обращения, в которых заявители обжалуют ранее принятые решения.

Повторные обращения – это обращения, поступившее от одного и того же лица по одному и тому же вопросу, если со времени подачи первого обращения истек установленный законодательством срок рассмотрения или гражданин не согласен с принятым по его обращению решением. Не считаются повторными обращения одного и того же гражданина по разным вопросам. Повторность является одним из критериев оценки организации рассмотрения обращений.

Наличие обоснованных повторных обращений, оспаривающих неправомерно принятые решения по первичным жалобам, свидетельствуют о низком качестве их рассмотрения, поверхностном проведении проверки без учета всех обстоятельств и доводов заявителя.

Формальное проведение проверок по жалобам приводит к нарушению прав и законных интересов граждан, а также формированию отрицательного общественного мнения о деятельности органов внутренних дел. Вместе с тем в ряде субъектов Российской Федерации наблюдается негативная тенденция увеличения обращений в министерства, главные управления, управления МВД России при одновременном их сокращении на районном уровне, что может свидетельствовать о снижении уровня доверия к сотрудникам органов внутренних дел на местах.

Не менее важным показателем качества работы с обращениями является нарушение срока их рассмотрения, что зачастую также порождает негативную реакцию со стороны заявителей. Организация данного направления служебной деятельности в территориальном органе и подчиненных подразделениях, контроль за ее осуществлением и своевременный доклад руководству о необходимости принятия соответствующих мер реагирования являются одной из основных функций подразделения делопроизводства.

Сокращение числа повторных обращений, а также обращений в вышестоящие органы внутренних дел, может быть достигнуто только при повышении качества их рассмотрения и безусловном соблюдении нормативных правовых актов, прежде всего, в территориальных органах на районном уровне.

Необходимо принимать исчерпывающие меры, направленные на улучшение организации работы с обращениями граждан и юридических лиц, безусловное соблюдение законодательных и иных нормативных правовых актов при их рассмотрении. Обратить особое внимание на организацию этой работы в территориальных органах МВД России на районном уровне».

Необходимо добиться четкого и профессионального рассмотрения каждого первичного обращения в строгом соответствии с законодательством Российской Федерации и нормативными правовыми актами МВД России, прежде всего, в территориальных органах внутренних дел на районном уровне. Инициатором бурного развития, внедрения новых форм и методов в работе с обращениями выступает Управление Президента Российской Федерации по работе с обращениями граждан и организаций.

Рассмотрение обращений – это своего рода взаимное сотрудничество, то есть, с одной стороны, заявители имеют возможность в полной мере защитить свои права, с другой стороны, они позволяют быть всегда в курсе самых актуальных и злободневных тем. Обращения граждан могут показать еще не замеченную проблему, недостатки и недоработки, и таким образом дать возможность своевременно запланировать и провести соответствующие проверки, принять иные меры упреждающего характера. Нередко обращения указывают на необходимость корректировки положений нормативных правовых актов.

Таким образом, поставлена задача выявления на основании тематического и количественного анализа обращений актуальных проблем организационного и правового характера по основным направлениям служебной деятельности, связанных с реализацией, восстановлением и защитой прав, свобод и законных интересов авторов обращений.

Результатом данной работы должны стать управленческие решения, направленные на повышение эффективности регулирования соответствующих правоотношений и служебной деятельности органов внутренних дел.

Институт обращений граждан в МВД России в целом выполняет правозащитную, информационную и коммуникационную функции, но при этом нуждается в дальнейшем совершенствовании.

В заключение следует напомнить, что граждане, представители юридических лиц и общественных организаций ждут от системы МВД четкого и эффективного реагирования на свои обращения.

Список литературы:

1. «Конституция Российской Федерации» (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.02.2014 N 2-ФКЗ, от 21.07.2014 N 11-ФКЗ);
2. Федеральный закон от 27.07.2010 N 210-ФЗ (ред. от 28.12.2016) «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг»;
3. Приказ МВД России от 12 сентября 2013 г. N 707 «Об утверждении Инструкции об организации рассмотрения обращений граждан в системе Министерства внутренних дел Российской Федерации» (с изменениями и дополнениями);
4. Федеральный закон от 02.05.2006 N 59-ФЗ (ред. от 27.11.2017) «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»;
5. Официальный сайт Министерства внутренних дел Российской Федерации. // Обзоры обращений граждан [Электронный ресурс] URL: https://мвд.рф (дата обращения 30.11.2017);
6. Официальный сайт справочно-правовой системы по законодательству России // [Электронный ресурс] URL: http://www.consultant.ru (дата обращения 01.12.2017).

В результате изучения данной главы студент должен:

• знать формы обращений граждан в государственные и муниципальные органы;
• уметь составлять и грамотно оформлять ответы на письменные обращения;
• владеть навыками ответов на устные обращения, в том числе с использованием телефонной связи.

Правовые основы работы с обращениями граждан в Российской Федерации

Право граждан на обращения во властные структуры закреплено Всеобщей декларацией прав человека (1948 г.). Конституция России гарантирует право граждан на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления.

Обращения граждан - способ инициирования гражданами в устной или письменной форме их общения в органы государственной власти или местного самоуправления, к должностным лицам этих органов, для удовлетворения интересов граждан путем властного решения определенных вопросов общественной, государственной, коллективной или личной жизни, что предполагает соответствующее реагирования этих органов и должностных лиц на обращение и ответ на него.

В нашей стране традиция обращений в письменном виде восходит как минимум к XVI в., времени возникновения Челобитного приказа - органа, отвечавшего за прием и рассмотрение челобитных (обращений). Челобитные (от выражения «бить челом», т.е. «кланяться», «просить») подавались как индивидуально, так и коллективно всеми категориями свободных граждан Московского государства на имя великого князя (царя). У Красного крыльца Грановитой палаты был установлен специальный ящик, в который просители помещали свои челобитные; думные дьяки периодически собирали их и докладывали государю, который принимал решение о том, какой из органов власти (приказов) и в какой срок должен рассмотреть и исполнить обращение.

В Российской империи жителям страны было запрещено подавать челобитные на имя государя, под страхом казни они должны были подаваться только в органы власти. Екатерина II повелела передавать жалобы крепостных крестьян на притеснения со стороны хозяев на рассмотрение самим помещикам.

Процедура рассмотрения обращений была демократизирована только после Октябрьской революции 1917 г. На момент распада СССР эта процедура регулировалась указом Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 г. № 2534-VII «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан». Данный документ действовал до 2006 г., когда был принят Федеральный закон от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан», действующий по сей день.

Институт обращений граждан можно определить как инструмент гражданского участия в управлении, т.е. воздействие на процесс принятия решений органами государственной власти и местного самоуправления в целях реализации гражданами своих прав и интересов. Поток обращений граждан в различные инстанции служит лакмусовой бумажкой не только социальной активности населения, но и определенных негативных явлений, недостатков в работе государственного аппарата, пробелов в законодательстве, а также пороков самой организации рассмотрения обращений.

Институт обращений граждан выполняет в обществе следующие функции:

• правозащитная - обращения как одно из средств защиты нрав граждан, что позволяет предотвращать нарушения, восстанавливать нарушенные права;
• информационная - обращения являются для органов власти ценным источником сведений о проблемах граждан и их отношении к происходящим в обществе процессам, поэтому важно не только рассматривать отдельные обращения, но и анализировать весь поток обращений в целом;
• коммуникативная - обращения как наиболее распространенное средство прямой коммуникации между властью и гражданами;
• инструментальная - обращения как средство воздействия на решения органов власти, а также элемент процесса принятия и реализации решений.

Работа с обращениями строится на принципах законности, уважения прав личности, независимо от социального происхождения, расовой, национальной принадлежности, гражданства, языка, политических и религиозных убеждений.

В соответствии с Федеральным законом № 59-ФЗ обращаться в органы власти гражданин вправе лично и через представителей, индивидуально и коллективно, устно и письменно.

По форме обращения классифицируются на устные и письменные (рис. 5.1).

Устные обращения практикуются при личном посещении и по телефону. В последнее время получает распространение практика проведения общения граждан с должностными лицами в режиме скайп-конференций.

В свою очередь, письменные обращения бывают на бумажном и на электронном носителе. Электронные обращения направляются по электронной почте и на интернет-серверы государственных и муниципальных органов. Каждый вид обращения имеет свои особенности и требует специального правового регулирования.

Рис. 5.1.

Предложение - это обращение, в котором высказывается рекомендация относительно работы органов власти, должностных лиц и улучшения их деятельности, а также об улучшении законодательства и иных общественно значимых сфер.

Заявление - обращение с просьбой о содействии в реализации законных прав и интересов или сообщение о нарушении действующего законодательства или недостатках в деятельности государственных органов.

Жалоба - просьба о восстановлении или защите нарушенных прав и законных интересов.

Рассмотрение обращения в государственных органах бесплатно для всех категорий заявителей вне зависимости от формы обращения.

Законодательство гарантирует гражданам следующие основные нрава, связанные с обращениями:

• все обращения, соответствующие общим требованиям, рассматриваются;
• по каждому обращению гарантируется ответ по существу и в установленные сроки;
• гражданин имеет право обжаловать действия и бездействие должностных лиц, связанные с рассмотрением обращений;
• жалоба не может быть направлена на рассмотрение в тот орган или должностному лицу, чьи действия или бездействие обжалуются;
• гражданин имеет право знакомиться с документами, касающимися обращения, если они не носят конфиденциальный характер;
• персональные данные, содержащиеся в обращении, не подлежат разглашению.

Анализ работы Администрации Октябрьского района с обращениями граждан выявили ряд недостатков, которые свидетельствуют о необходимости совершенствования этой сферы деятельности, по конкретным направлениям.

Во-первых, повторные заявления и жалобы от граждан. Это такие случаи, как повторное обращение по одному и тому же вопросу, не дожидаясь исполнения данной просьбы (например, ремонт придворовой проезжей части - если в тексте письма указано, что ремонт запланирован на 2 квартал 2016 года); когда заявитель подает и посылает свое обращение в отделы, в полномочья которых не входят вопросы, связанные с данным обращением. Не достаточно проработаны должностные инструкции работников администрации, так как большинство отделов имеет переплетающие функции.

Более конструктивно должна строится работа администрации по информированию населения о работе органов местного самоуправления, недостаточно активно осуществляется взаимодействие со средствами массовой информации. Это порождает дополнительные обращения граждан в администрацию, например, в части получения разъяснений по принятым ею решениям экономического и социального характера, затрагивающих интересы населения.

Во-вторых, по сравнению с письменными обращениями, личный прием граждан администрации имеет большое количество недостатков, таких как: вследствие физического состояния многие граждане лишены возможности прийти на прием самостоятельно; личный прием граждан проводится всего несколько раз в неделю; личный прием проводится в рабочее для большей части населения время и в течение сильно ограниченного времени.

Данные обстоятельства сильно сужают круг лиц, имеющих возможность воспользоваться данной формой общения с представителями власти. Дабы устранить названные отрицательные моменты, многие органы муниципальной власти используют такие формы,переносят дни личного приема граждан на выходные дни, увеличиваются время приема после окончания рабочего дня.

Заключение

Проведенное исследование позволило сделать следующие выводы.

Обращения граждан - документ, который направлен в органы местного самоуправления или же должностному лицу в письменной (устной) форме в виде заявления, жалобы или предложения. Право на обращение граждан является важным конституционно-правовым средством выражения и защиты прав и свобод граждан.

Обращения граждан могут быть трех видов:Предложение,заявление,жалоба.

Выделены девять основных принципов функционирования института права граждан на обращения в органы местного самоуправления: принцип всеобщности, принцип свободы подачи обращений, принцип равноправия, принцип гласности, принцип подведомственности, принцип равной ответственности должностного лица, принцип законности принцип объективности рассмотрения, принцип комплексного подхода.

Эти принципы, которые лежат в основе института обращения граждан в органы местного самоуправления, направлены на обеспечение максимальной эффективной работы со всеми видами обращений граждан.

Характеристика института обращение граждан в органы местного самоуправления имеет следующие основополагающие моменты:

Право на обращения является абсолютным, неограниченным и неотчуждаемым правом гражданина.

Обращения играют важные функции, такие как: правозащитную, коммуникационную, информационную.

Также были рассмотрены общие и специфические особенности обращений.

К общим особенностям всех обращений граждан относится:

Частный интерес гражданина, последствия его обращения, в большинстве случаев, имеют публично-правовое значение и последствия.

Право граждан на обращения в государственные органы и органы местного самоуправления можно отнести к сфере государственно-правового регулирования.

Население наиболее часто обращается именно в администрацию с частными и коллективными просьбам и жалобами. Приоритетное направление деятельности администрации - работа с обращениями граждан.

Прием обращений граждан в городском округе как устных, так и письменных заявлений ведется по определенным механизмам работы, в установленные законодательством сроками и определенной форме ответа.

В работе администрации в результате анализа было выявлены как плюсы, так и минусы в работе.

Среди положительных сторон работы администрации выделяются: увеличение количества обращений, наблюдается подъем уровня доверия к муниципальной власти среди населения, однако в этом есть и отрицательный момент, чем больше обращений, следовательно, больше проблем в районе.

Среди недостатков работы администрации с обращениями граждан можно выявить следующие:

Должностные инструкции работников администрации не достаточно проработаны, так как большинство отделов имеет переплетающие функции;

Личный прием граждан в по сравнению с письменными обращениями, имеет большое количество недостатков, таких как: вследствие физического состояния многие граждане лишены возможности прийти на прием самостоятельно; личный прием граждан проводится всего несколько раз в неделю; личный прием проводится в рабочее для большей части населения время и в течение сильно ограниченного времени.

Список литературы

1.Бородин И.А. О праве граждан на обращения в защиту своих прав и свобод/И.А. Бородин// Военно-юридический журнал. - 2009. - № 8.

2.Вялова Л.М. Проблемы современной регламентации работы с обращениями граждан / Л.М. Вялова// Делопроизводство. - 1999. - № 1.

3.Головацкая М. В. К вопросу о порядке рассмотрения обращений граждан / М. В. Головацкая // Юрист. - 2007. - № 5.

4.Ермолаева А.В. Работа с обращениями граждан в органах государственной власти субъектов РФ и органах местного самоуправления (на примере Саратовской области)/ А.В. Ермолаева, М.И. Ланденок // Секретарское дело. - 2004. - № 12.

Страницы в журнале: 21-26

Н.И. ГРИТЧИНА,

главный специалист юридического отдела администрации Кировского района города Новосибирска, e -mail : ngritchina @admnsk .ru ; Natasha -NSK 85@mail .ru

Рассматриваются проблемы реализации законодательства об обращениях граждан в органы местного самоуправления; анализируются нормы Федерального закона от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»; делается вывод о необходимости повышения ответственности должностных лиц и органов местного самоуправления при работе с обращениями граждан.

Ключевые слова: право на обращение, общие принципы, иностранные граждане и лица без гражданства, регламент, юридические лица, ответственность.

Problems of implementation of legislation of appeals of citizens in local government

Gritchina N.

The problems of implementing legislation of appeals of citizens in local government, examines the norms of the Federal Law of 02.05.2006 № 59-FZ “On the order of consideration of citizens of the Russian Federation”, concludes on the need to increase the accountability of officials and local authorities when dealing with citizens.

Keywords: the right to appeal, the general principles, foreign citizens and stateless persons, regulation, legal persons, responsible.

Институт обращений граждан - важнейшая составная часть правового статуса человека и гражданина любого развитого демократического правового государства и по своей сути всегда влияет на деятельность органов государственной власти и органов местного самоуправления. Результаты правовой работы в рассматриваемой сфере свидетельствуют о том, что через обращения граждане и их объединения воздействуют на разрешение общественно значимых вопросов; посредством института обращений удовлетворяются различные взаимосвязанные интересы граждан: к охране (защите) нарушенных прав и свобод; свободному выражению мнения; участию в управлении делами государства и общества. Природа правовых отношений, возникающих при рассмотрении обращений граждан, влияет на необходимость исследовать некоторые вопросы, вызывающие на практике неоднозначную трактовку.

Федеральный закон от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» (далее - Закон об обращениях) регулирует правоотношения, связанные с реализацией конституционного права граждан на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления, а также устанавливает порядок рассмотрения обращений граждан должностными лицами указанных органов.

Спецификой правоотношений, являющихся предметом правового регулирования норм Закона об обращениях, выступает их двойственная природа. С одной стороны, обращения граждан - это реализация их права, предоставленного Конституцией РФ (область регулирования конституционного права). С другой стороны, вопросы приема и рассмотрения обращений граждан лежат в сфере административно-правового регулирования.

В процессе подготовки Закона об обращениях высказывались различные предложения относительно регламентации процедуры рассмотрения обращений граждан. Предлагалось, в частности, наиболее полно и четко закрепить в Законе об обращениях все процедурные моменты. Однако большинство авторов придерживались иной точки зрения. Так, С.В. Васильева отмечала, что в федеральном законе важно установить принципы отношений между гражданами и органами в процессе рассмотрения обращений граждан, так как невозможно урегулировать абсолютно все общественные отношения, а принципы же представляют собой общие положения, нерушимые идеи, на которых и должна зиждиться вся установленная процедура. Именно этот подход и был закреплен в Законе об обращениях.

Закон об обращениях не содержит детального регулирования административных процедур, связанных с рассмотрением обращений граждан. Законодатель передал этот вопрос органам государственной власти и органам местного самоуправления или должностным лицам, которые на основе общих принципов, закрепленных в Законе об обращениях, и с учетом специфики того или иного органа государственной власти, органа местного самоуправления либо должностного лица должны разработать и закрепить в нормативном правовом акте конкретные процедуры рассмотрения обращений граждан.

Закон об обращениях предусмотрел, что законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации могут устанавливать положения, направленные на защиту права граждан на обращение. Вместе с тем приведенная норма не определяет четко полномочия субъектов Российской Федерации по правовому регулированию обращений граждан. Не понятно, что следует понимать под дополнительными гарантиями права граждан на обращение. К примеру, можно ли рассматривать в качестве дополнительных гарантий включение в закон субъекта Российской Федерации новых видов обращений граждан? Видимо, все-таки нет. Это - компетенция федерального законодателя. Неконкретность рассматриваемой нормы дезориентировала законодателей субъектов Российской Федерации. Более чем в 30 субъектах органы законодательной власти отменили свои законы о порядке рассмотрения обращений граждан, принятые до вступления в силу Закона об обращениях, и не стали принимать новых законов. Таким образом, одной из неопределенностей Закона об обращениях остается отсутствие указания на тот конкретный перечень полномочий субъектов Российской Федерации, в рамках которого допустимо принятие норм, регулирующих порядок рассмотрения обращений граждан.

В последнее время большинство субъектов Российской Федерации стали принимать свои законодательные акты, регулирующие процедуру рассмотрения обращений. Ведь при отсутствии детального регулирования административных процедур, сопряженных с рассмотрением обращений граждан, основанных на общих принципах, закрепленных в Законе об обращениях, и с учетом специфики деятельности того или иного органа государственной власти, органа местного самоуправления либо должностного лица, на практике возникают проблемы, связанные с реализацией данного права. К примеру, согласно ст. 7 Закона об обращениях гражданин в своем письменном обращении в обязательном порядке ставит личную подпись, таким образом, при ее отсутствии обращение может не рассматриваться. Однако в ст. 11 Закона об обращениях указано на то, что отсутствие в письменном обращении личной подписи не является основанием для того, чтобы не давать ответ.

Такие ситуации следует упорядочивать в регламентах по рассмотрению обращений граждан, нормы которых, в свою очередь, не должны умалять конституционное право на обращение и вступать в противоречие с Законом об обращениях.

Одним из вопросов, возникающих в процессе реализации Закона об обращениях, является правомочность обращения в органы публичной власти иностранных граждан и лиц без гражданства. Если основываться на ч. 3 ст. 62 Конституции РФ, закрепляющей принцип максимального уравнивания прав и обязанностей иностранных граждан и лиц без гражданства с правами и обязанностями российских граждан, за исключением случаев, строго определенных федеральным законом или международным договором, можно сказать, что одним из принципов, лежащих в основе института обращений, выступает принцип всеобщности, смысл которого состоит в установлении субъекта права обращения. Вопрос о таком определении не так прост, как кажется. Традиционно отечественное законодательство распространяет это право на граждан России. Как видно, и Конституция РФ продолжила эту традицию: в ст. 33 речь идет об исключительной возможности граждан России направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления. Однако это отнюдь не означает, что иностранные граждане и лица без гражданства не имеют права на обращение в Российской Федерации, ведь при широком толковании (во взаимосвязи с другими статьями) Конституции РФ иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором Российской Федерации.

Следовательно, иностранные граждане и лица без гражданства наравне с гражданами Российской Федерации обладают правом на обращение в органы публичной власти, когда в содержании этого права выделяется административный аспект. Действующее законодательство предоставляет право иностранным гражданам и лицам без гражданства направлять обращения в российские органы власти и получать ответы по установленной процедуре, например, Федеральный закон от 31.05.2002 № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации» - в части обращений о приобретении гражданства, Федеральный закон от 19.02.1993 № 4528-1 «О беженцах» - в части обращений о приобретении статуса беженца, Федеральный закон от 25.07.2002 № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» - в части обращений о получении разрешительных документов на проживание, пребывание, работу на территории России, регистрации по месту жительства и месту пребывания. Таким образом, в рамках Закона об обращениях рассматриваемое право может быть реализовано иностранными гражданами и лицами без гражданства, хотя и в несколько ограниченном виде.

Следующий вопрос касается наличия обязанности у юридических лиц и индивидуальных предпринимателей рассматривать обращения граждан в порядке, установленном Законом об обращениях. Конечно, при анализе смысла ст. 33 Конституции РФ и норм Закона об обращениях становится очевидным, что ни на юридических лиц, ни на лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, не распространяется обязанность по рассмотрению в установленные сроки поступивших обращений.

На практике возникают проблемы, когда граждане в целях решения спорных вопросов, возникающих в процессе их взаимодействия с юридическими лицами, обращаются в государственные органы или органы местного самоуправления, к должностным лицам с целью получения информации о деятельности юридического лица или за помощью в получении ответов от юридического лица. Такими юридическими лицами чаще всего оказываются управляющие организации, товарищества собственников жилья; значительное число обращений граждан связано с нарушениями их прав при исполнении соответствующими контрагентами взятых на себя договорных обязательств в сфере правоотношений, связанных со строительством (приобретением в собственность) различных объектов недвижимости, к числу которых в первую очередь относится жилье в многоквартирных домах. Вместе с тем органы публичной власти не обладают тем объемом полномочий, который бы позволил оказывать помощь гражданам при получении ответов на их обращения к юридическим лицам.

Данная ситуация свидетельствует, с одной стороны, о необходимости повышенного внимания уполномоченных органов тематике обращений, пусть и относящихся к деятельности иных адресатов, но одновременно указывающих на проблемы, имеющиеся в определенных сферах, с другой стороны, об отсутствии нормативного регулирования механизма обращения граждан к юридическим лицам и их обязанности дать ответ, а также четкого определения сроков предоставления данных ответов. Зачастую государственные органы и органы местного самоуправления, должностные лица не могут получить от юридических лиц информацию, необходимую для обобщения, анализа и разрешения существующих проблем в определенных сферах жизнедеятельности, оказания помощи гражданам.

В то же время в рамках Закона об обращениях нельзя урегулировать вопрос о возможности обращения граждан к юридическим лицам для получения информации, не относящейся к служебной или коммерческой тайне. В противном случае данная норма будет противоречить ст. 33 Конституции РФ, которая, говоря, что граждане могут обращаться только в государственные органы и органы местного самоуправления, ничего не упоминает про юридических лиц, являющихся самостоятельными хозяйствующими субъектами.

Долгое время оставался открытым вопрос о закреплении в законодательстве Российской Федерации ответственности за нарушение законодательства о порядке рассмотрения обращений граждан. Это приводило к тому, что законами некоторых субъектов Российской Федерации устанавливалась, например, дисциплинарная ответственность, как это было сделано в Томской области.

Лишь Федеральным законом от 11.07.2011 № 199-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» введены новеллы в КоАП РФ, установившие административную ответственность за нарушение определенного законодательством Российской Федерации порядка рассмотрения обращений граждан должностными лицами государственных органов и органов местного самоуправления.

Часть 2 ст. 12 Закона об обращениях содержит норму о том, что в исключительных случаях руководитель государственного органа или органа местного самоуправления, должностное лицо либо уполномоченное лицо вправе продлить срок рассмотрения обращения не более чем на 30 дней, уведомив гражданина, направившего обращение, при этом нормативно не определены те случаи, которые могут быть отнесены к числу исключительных, что на практике может привести к необоснованному затягиванию времени рассмотрения поступающих обращений.

Закон об обращениях не содержит перечня исключительных случаев, но, продлевая срок на 30 дней и сообщая об этом автору обращения, субъект, рассматривающий обращение, должен привести веские аргументы в пользу продления срока. При принятии подобного решения любой представитель органа публичной власти должен принимать во внимание реалии современного российского общества, а они свидетельствуют о почти тотальном недоверии граждан к публичной власти и ее представителям, что может спровоцировать поток жалоб в различные инстанции даже по самому пустяковому с точки зрения этой власти поводу. Необходимо также понимать: убедительные с точки зрения органа или должностного лица доводы могут не быть таковыми по мнению автора обращения, что может послужить поводом для жалобы заявителя на несвоевременность рассмотрения его обращения. При возникновении подобной спорной ситуации субъекту рассмотрения обращения будет сложно доказать наличие исключительного случая и тем более причинно-следственной связи между фактом возникновения исключительного случая и невозможностью дать ответ на обращение в обычные сроки. Следовательно, продление срока рассмотрения обращения на 30 дней должно действительно носить исключительный характер и рассматриваться как чрезвычайное событие.

Важно обратить внимание на необходимость устранения неопределенности в содержании сведений: следует закрепить, какие из них могут быть распространены при ответе на обращение, а какие нет (в связи с наличием в УК РФ (ст. 140), а также в КоАП РФ (ст. 5.39) ответственности за отказ в предоставлении гражданину информации). В Законе об обращениях указано, что при рассмотрении обращения гражданин имеет право знакомиться с документами и материалами, касающимися рассмотрения обращения, если это не затрагивает права, свободы и законные интересы других лиц и если в указанных документах и материалах не содержатся сведения, составляющие государственную или иную охраняемую федеральным законом тайну.

Граждане, реализуя право на обращение, действуют свободно и добровольно. Однако это не означает предоставление абсолютной свободы. Одним из ограничителей выступают права и свободы других лиц. Так, в соответствии с Конституцией РФ каждый имеет право на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну (ч. 1 ст. 23); сбор, хранение, использование и распространение информации о частной жизни лица без его согласия не допускаются (ч. 1 ст. 24). С этим конституционным полномочием корреспондируют обязанности государственных гражданских и муниципальных служащих не разглашать сведения, касающиеся частной жизни и здоровья граждан или затрагивающие их честь и достоинство.

Неисполнение или ненадлежащее исполнение государственным (муниципальным) служащим по его вине должностных обязанностей может стать основанием для применения к нему дисциплинарного взыскания. В статье 13.11 КоАП РФ предусмотрена административная ответственность за нарушение установленного порядка сбора, хранения, использования или распространения информации о гражданах (персональных данных). Таким образом, должна быть обеспечена конфиденциальность персональных данных, за исключением случаев обезличенных персональных данных, а также общедоступных персональных данных.

Вместе с этим не всегда гражданин согласится с ответом, в котором ему будет указано, что при работе над его обращением могут быть разглашены сведения, затрагивающие права третьих лиц. В таком случае велика вероятность привлечения к ответственности за непредставление информации, однако разглашение сведений, которые могут повлиять на интересы третьих лиц, также влечет применение санкций.

Еще один сложный вопрос, требующий разрешения, - повторные обращения. На основании ч. 5 ст. 11 Закона об обращениях «в случае, если в письменном обращении гражданина содержится вопрос, на который ему многократно давались письменные ответы по существу в связи с ранее направляемыми обращениями, и при этом в обращении не приводятся новые доводы или обстоятельства, руководитель государственного органа или органа местного самоуправления, должностное лицо либо уполномоченное на то лицо вправе принять решение о безосновательности очередного обращения и прекращении переписки с гражданином по данному вопросу при условии, что указанное обращение и ранее направляемые обращения направлялись в один и тот же государственный орган, орган местного самоуправления или одному и тому же должностному лицу. О данном решении уведомляется гражданин, направивший обращение». В то же время повторные обращения не всегда являются признаком злоупотребления правом, они также могут свидетельствовать о недостаточно качественном решении проблемы, изложенной в ранее направленном в орган местного самоуправления обращении. В таком случае является недопустимым прекращение переписки.

Таким образом, в правовом регулировании механизма реализации института обращений в органы местного самоуправления существуют пробелы, затрудняющие обеспечение возможности участия граждан в управлении делами государства. Устранение многих проблем теоретического и практического характера должно достигаться путем изучения правовой природы конституционного права на обращения и понимания особой значимости, важности данного права, изменения сложившихся предубеждений относительно эффективности данной формы оказания воздействия на решения и функционирование органов местного самоуправления. Обращения граждан, являющиеся необходимым элементом обратной связи между гражданами и формируемыми ими органами местного самоуправления, требуют повышения ответственности должностных лиц и результативности работы органов местного самоуправления по соблюдению и защите прав и свобод человека и гражданина.

Библиография

1 См.: Румянцева В.Г., Им В.В. Институт обращений граждан в органы государственной и местной власти: понятие, сущность, содержание // История государства и права. 2008. № 4.

2 См.: Смушкин А.Б. Комментарий к Федеральному закону от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» (постатейный) // СПС «КонсультантПлюс».

3 См.: Васильева С.В. Право граждан и организаций на обращение: нормативная модель и практика реализации // Законодательство и экономика. 2005. № 5.

4 См.: Глушко Е.К. Федеральный закон от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»: постатейный комментарий // Публично-правовые исследования. Ежегодник Центра публично-правовых исследований. Т. 2. - М., 2007.

5 См.: Бондарчук Р.Ч., Прокопьев Е.В. Комментарий к Федеральному закону «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации». - М., 2007.

9 См.: Васильева С.В. Указ ст.

10 См.: Закон Томской области от 11.01.2007 № 5-ОЗ «Об обращениях граждан в государственные органы Томской области и органы местного самоуправления» // Официальные ведомости Государственной думы Томской области (сб. норм. прав. актов). 25.01.2007. № 60(121).